Avec l’aimable autorisation de mon camarade de la 39e session de l’IHEDN, Patrice Buffotot, chercheur en relations internationales et en politique de défense comparée, directeur de l’Observatoire européen de sécurité, je reproduis l’article qu’il vient de publier dans le numéro 848 de la Revue de Défense Nationale (Mars 2022) consacré à la guerre en Ukraine.

 

Les élections présidentielles et les questions de défense sous la Ve République

Patrice Buffotot[1]

Les questions de défense jouent-t-elles un rôle déterminant dans le choix du président  de la République lors des élections présidentielles ?  Il est certain que les institutions de la Ve République permettent au président en exercice d’ « incarner » la fonction patriotique, à lui ensuite de l’exercer. La fonction patriotique consiste à défendre les intérêts vitaux du pays et d’assurer sa survie en cas de guerre. Mais il arrive aussi qu’un candidat capte cette fonction patriotique au détriment du candidat sortant qui ne l’incarne plus. La création d’un double consensus sur la défense puis l’affaiblissement des partis politiques à partir des années 2000 a réduit le rôle de cette fonction patriotique dans le choix des candidats. Mais elle peut de nouveau redevenir déterminante à l’occasion d’une crise internationale grave par exemple.

La constitution de la Ve République et la fonction patriotique

 La constitution de la Vème République permet au président élu, d’incarner la fonction patriotique. L’article 5 de la Constitution précise que le président « est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités » et l’article 15 qu’il est « le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale ».  Mais le plus important, c’est surtout le décret du 14 janvier 1964 qui donne au président le pouvoir important de déclencher le feu nucléaire. Combien d’électeurs pensent-ils à ce pouvoir considérable que détient le président lorsqu’ils choisissent leur candidat dans l’isoloir ? Le Président dirige de fait les politiques étrangères et de défense qui relèvent toutes deux de ce que l’on appelle « le domaine réservé » du président.  La constitution de la Ve République accorde au président tous les pouvoirs nécessaires pour incarner cette fonction patriotique.

Le président français a aussi la capacité de lancer des opérations militaires extérieures (OPEX), sans l’autorisation du parlement. L’article 35 de la constitution oblige l’exécutif à informer le parlement de sa décision dans les trois jours qui suivent le déclenchement de l’opération. Un débat peut avoir lieu mais   sans être suivi d’un vote ! Si l’opération se poursuit au delà de quatre mois, il est alors nécessaire pour l’exécutif d’obtenir l’autorisation du parlement. En général, même si certaines opérations peuvent être populaires dans l’opinion, elles bénéficient rarement à la popularité du président.

Cela a été le cas du président Nicolas Sarkozy qui a décidé d’intervenir en Libye en 2011. Il n’a pas vu sa côte de popularité augmenter pour autant. Il en a été de même pour le président François Hollande qui a déclenché l’opération Serval le 11 janvier 2013 pour arrêter une offensive djihadiste, à la demande des autorités maliennes. Malgré la réussite militaire de cette opération et sa visite triomphale au Mali, le 2 février 2013, il n’a pas réussi à capitaliser cette action et provoquer une hausse de sa popularité. Il en sera de même pour les opérations aériennes contre les terroristes de Daesh en Syrie en 2014-2015.

Enfin si des difficultés militaires et politiques apparaissent lors d’une intervention et se prolongent trop dans le temps, l’opinion publique  peut rapidement se retourner et en faire porter la responsabilité au Président.

La décision du président Mitterrand de se joindre à la coalition internationale dans le cadre de l’ONU pour libérer le Koweït est différente car il s’agissait d’une opération de haute intensité. Il a envoyé la division « Daguet » (23 septembre 1990- février 1991). Il en sera de même pour les opérations dans les Balkans.  On se souvient aussi de la visite du président Mitterrand avec son ministre Bernard Kouchner, à la ville de Sarajevo assiégée le 28 juin 1992 pour témoigner de sa solidarité et obtenir la réouverture de l’aéroport. Il en sera de même pour le président Jacques Chirac dans les Balkans, et en Afghanistan. Enfin son refus de participer à une nouvelle guerre contre l’Irak (mars 2003) pour la simple raison qu’il n’existait aucune preuve que ce pays possède des armes de destruction massive, lui a apporté un regain de popularité.

La fonction patriotique et les élections présidentielles

 La fonction patriotique a joué un rôle lors des élections présidentielles de 1965 à 1981.

Ainsi lors de la première élection présidentielle au suffrage universel de 1965, le candidat François Mitterrand critique ouvertement la politique militaire du général de Gaulle qui incarne et exerce la fonction patriotique. Mitterrand ne croit pas à l’efficacité de l’arme nucléaire qui « fait reposer la survie de millions et de millions de Français sur le fragile calcul d’une dissuasion incertaine ». Malgré cette remise en cause frontale de la politique de dissuasion du général de Gaulle, François Mitterrand obtient 7,6 millions de voix au premier tour, le 5 décembre 1965 et met le général de Gaulle en ballotage. Au second tour le 19 décembre 1965, François Mitterrand dans sa profession de foi propose « l’arrêt des expériences nucléaires » et « la suppression de la force de frappe ». Il obtient 10,6 millions de voix (soit 44,80% des suffrages exprimés) contre 13 millions pour le général de Gaulle (55,20 % des SE). La leçon de ce scrutin, c’est qu’il n’existe pas encore de consensus sur la dissuasion nucléaire en 1965. Les communistes, les socialistes, les centristes et une partie de la droite sont hostiles à l’arme nucléaire. C’est la raison pour laquelle les débats en décembre 1960 puis en décembre 1964 pour l’adoption des deux premières lois de programmation militaire qui mettent en place la force de frappe, ont donné lieu à une forte critique de la part de l’opposition. Le Gouvernement pour les faire adopter doit à chaque fois appliquer l’article 49-3. Les opposants à la force nucléaire ont très bien compris son incompatibilité avec la participation à l’OTAN. Pour eux, la sécurité de la France face à la menace des forces du Pacte de Varsovie, ne peut être assurée que par cette organisation. Leurs inquiétudes se confirment lorsque le général de Gaulle annonce le 21 février 1966 le retrait de la France du Commandement intégré de l’OTAN.

Avec le temps, un consensus sur la dissuasion va se construire autour des années 1977/1978 avec le ralliement dans un premier temps du parti communiste qui adopte le rapport Kanapa le 11 mai 1977, puis du parti socialiste lors de la convention socialiste sur la défense des 7-8 janvier 1978. Le candidat socialiste François Mitterrand est désormais à la tête d’un parti qui s’est rallié à la dissuasion. Il devient dès lors un candidat crédible pour les élections de 1981. Il peut désormais capter la fonction patriotique au détriment du président sortant, Valéry Giscard d’Estaing qui n’accorde plus la priorité à la force nucléaire. Il s’est alors heurté à une forte réaction des gaullistes au sein de sa propre majorité, qui l’ont obligé à modifier sa politique de défense en redonnant la priorité à la dissuasion. Le travail du candidat Mitterrand consiste dès 1979 à reprendre la thématique gaullienne (indépendance nationale, capacité de décision autonome grâce à la dissuasion) afin de capter les électeurs de droite, indispensables pour gagner au second tour. Il conserve la thématique jaurésienne et jacobine (associer le peuple à la défense, rénover le service national, un service militaire à six mois avec proposition N°105) afin de rassembler son électorat de gauche pour le premier tour.

La campagne électorale du parti socialiste consiste à délégitimer le président en place. Le candidat Mitterrand ne rate pas une occasion pour « dégrader » l’image du président en exercice. Ainsi lors de l’émission « Cartes sur Tables » sur Antenne 2, le 16 mars 1981, alors que le président  Giscard d’Estaing s’est rendu en Pologne pour rencontrer Brejnev et Gierek en mai 1980,  juste après l’intervention soviétique en Afghanistan le 25 décembre 1979, il se permet de l’appeler  « le «petit télégraphiste de Varsovie ». Comme les gaullistes ne se privent pas non plus de critiquer le président sortant, leur campagne ne fait que renforcer celle du candidat de la gauche.  L’incarnation de cette fonction patriotique par François Mitterrand a joué indiscutablement un rôle dans sa victoire au second tour et lui a permis de l’emporter sur son concurrent Giscard d’Estaing ce dernier est d’ailleurs le seul président à reconnaître, dans ses mémoires, publiées en 1988, qu’il n’aurait pas appuyé sur le bouton déclenchant le feu nucléaire en cas de grave menace sur le pays : « Quoi qu’il arrive, je ne prendrai jamais l’initiative d’un geste qui conduirait à l’anéantissement de la France »[2]. On comprend que cette phrase l’a déconsidéré à jamais, non seulement auprès des militaires mais aussi d’un grand nombre d’électeurs. Il ne pouvait plus être un candidat crédible aux présidentielles.

François Mitterrand élu président le 10 mai 1981, reprend à son compte la doctrine gaulliste de la dissuasion et entend bien l’incarner. Il déclare le 16 novembre 1983 sur Antenne2 : « La pièce maitresse de la stratégie de la dissuasion de la France, c’est le chef d’état, c’est moi !». Le président Mitterrand aura fait sienne la doctrine de la dissuasion et  exercera la fonction patriotique pendant ses deux septennats.

Les conséquences du consensus sur la défense.

A la fin du dernier septennat de François Mitterrand, il existe deux grands consensus sur les questions de défense en France.  Il s’agit du consensus sur la conscription et le service national malgré un début de professionnalisation des forces armées. Il est toujours populaire au sein de l’opinion publique et des forces politiques. Le second consensus, plus récent, porte sur la dissuasion nucléaire. Ce sont là deux points essentiels.  Quand on est d’accord sur l’essentiel, les clivages entre les candidats qui veulent se distinguer dans le domaine de la défense, ne peuvent porter que sur des questions « secondaires ».

 Les deux cohabitations sous les deux septennats de François Mitterrand, celle de Jacques Chirac (1986-1988) puis d’Edouard Balladur 1993-1995), n’ont pas été sans heurts  et difficultés mais tous deux ont décidé de ne pas faire des questions de défense un enjeu politique avec le président. Ils n’ont pas voulu dégrader la fonction présidentielle en ouvrant une crise institutionnelle avec le président Mitterrand. Chirac et Balladur briguent tous deux, en effet cette fonction suprême. Conséquence, il ne peut y avoir de graves divergences et de polémiques sur des questions de défense dans le cadre d’une campagne présidentielle.

La disparition progressive des thèmes militaires 

Le thème de la campagne aux élections de 1995 porte essentiellement sur le service national. Le candidat Jacques Chirac propose des forces projetables plus efficaces et estime « que le service national devra être adapté au nouveau contexte, et ses formes civiles développées : sécurité intérieure, actions de solidarité, protection de l’environnement, intervention humanitaire » et précise le 16 mars 1995 à Strasbourg qu’il faudra mener une « réflexion sur l’évolution du service national ». Il est prudent car il sait que l’opinion publique est hostile majoritairement à la suppression du service national. Un sondage réalisé entre les 26-28 décembre 1994 indique que seulement 41% des Français sont favorables à sa suppression.  Son concurrent Edouard Balladur encore plus prudent, propose de  « moderniser » le service national. Le candidat de gauche Lionel Jospin réaffirme avec vigueur le principe de la conscription et entend moduler les effectifs en fonction des besoins des armées. L’excédent de la ressource d’appelés devra effectuer un service civique d’une durée équivalente au service national. Un an à peine après son élection, le président Jacques Chirac annonce le 22 février 1996 la « suspension » du service national et la professionnalisation des armées.

Lors des présidentielles de 2002, aucun candidat n’aborde les questions de défense, sauf le président Chirac qui propose au 2^ème tour de faire voter une nouvelle loi de programmation militaire.

Cette « suspension » du service national a été acceptée avec le temps par l’opinion publique mais on constate une certaine nostalgie à l’égard de cette institution centenaire (Loi de Cissey sur le recrutement du 27 juillet 1872) chez de nombreux responsables politiques qui vont proposer des projets alternatifs comme le service civil ou  le service civique pour encadrer la jeunesse.

Les présidentielles de 2007 à 2017 : l’encadrement de la jeunesse

Depuis l’adoption de la loi du 14 mars 2000 sur le volontariat civil[3], les politiques font régulièrement des propositions de service civique (novembre 2003) ou de service civil volontaire (juillet 2006).

 Dans le cadre de la campagne présidentielle de 2007 la question d’une alternative au service national est de nouveau abordée. Ainsi la candidate du parti socialiste Ségolène Royal propose de renforcer le contenu civique des Journées d’appel de préparation de défense (JAPD). François Bayrou veut développer un service civique universel au sein duquel une défense civile serait à construire. Quant au candidat de l’UMP, Nicolas Sarkozy, il défend un projet de « création d’un service civique pour réinventer la République, où chaque français de 18 à 30 ans pourrait donner six mois de son temps ».  Une fois élu, il met en place le service civique en 2010 par décret[4].

En 2012, le candidat François Hollande propose de créer un service civique. François Bayrou veut retisser les liens entre la nation et son armée et mettre en place  « une défense à la hauteur de ses ambitions ».

La dernière proposition d’un service national universel (SNU) obligatoire d’un mois pour dispenser une formation élémentaire sur la défense est faite au moment de la campagne électorale présidentielle de 2017 par le candidat Emmanuel Macron. Il a été mis en place par le décret du 29 juillet 2020[5] mais il ne s’adresse pour le moment qu’à des volontaires. Les autres candidats en 2017 font des propositions très générale : augmenter le budget de la défense et recruter 50.000 militaires supplémentaires comme Marine Le Pen ou François Fillon qui propose de consacrer 12 milliards d’euros supplémentaires pour soutenir les efforts de la justice, de la police et de la défense. Le candidat Mélenchon veut quitter l’OTAN et construire une nouvelle alliance de pays non-alignés.

Depuis le début des années 2000, les propositions dans le domaine de la défense s’appauvrissent : augmenter le budget de la défense, encadrer la jeunesse par un service civil afin de renforcer la cohésion nationale. Ces propositions partielles qui ne s’inscrivent pas dans un projet global, montrent que les candidats aux présidentielles n’ont pas de réflexion globale sur les questions de la défense. Ce phénomène peut-il s’expliquer par la disparition des partis politiques ?

 La fin des structures spécialisées sur la défense

Les quatre grands partis qui structuraient la vie politique de la Ve République, à savoir le parti communiste français, le parti socialiste, le RPR et l’UDF, avaient mis en place des structures de réflexions thématiques (commissions ou groupes d’études) pour préparer les programmes électoraux et alimenter la réflexion des candidats aux présidentielles.  Ces commissions constituées de militants, de militaires, de politiques spécialisés dans la défense (députés et sénateurs), auditionnaient des experts, des militaires, des industriels, produisaient des analyses, des études et participaient à l’élaboration des programmes. Ces structures ont été très actives au cours des années 70  et déclinent à la fin des années 90. L’affaiblissement des grands partis politiques à partir des années 2000, provoque une disparition progressive de ces structures spécialisées.  Désormais, les candidats aux présidentielles doivent constituer dans l’urgence, une équipe restreinte et éphémère, qui a la confiance du candidat et ne dure que le temps de la campagne.  On constate depuis une quinzaine d’années, le manque de familiarité des candidats avec les questions de défense.  Les nouvelles générations n’ont en effet pas connu le service militaire et aucune structure ne leur a apporté la moindre culture sur les questions de défense. Comment dans ces conditions, un candidat pourra-t-il évaluer les propositions qui lui seront faites par son équipe restreinte et s’il est élu par l’institution militaire.  Les candidats perdent ainsi une capacité d’expertise dans le domaine de la défense.

Le retour de la fonction patriotique ?

Si jusqu’à présent les questions de défense ont joué un rôle secondaire lors des élections présidentielles, à quelques exceptions près, il se peut qu’avec l’aggravation de la situation internationale, les questions de défense redeviennent d’actualité et que la fonction patriotique joue à nouveau  un rôle dans l’élection du futur président. La question est de savoir qui arrivera à l’incarner puis à l’exercer une fois en place à l’Elysée ?

[1] Chercheur en relations internationales et en politique de défense comparée

Directeur de l’Observatoire européen de sécurité.

Ancien auditeur à l’IHEDN (39^ème session)

[2] Le Pouvoir et la Vie,  tome I, La Rencontre,  Compagnie 12, 1988, 401p.

[3] Loi N°2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils institués par l’article L.111-2 du code de service national, JORF N°63 du 15 mars 2000

[4] Décret N°2010-485 du 12 mai 2010 relatif au service civique, JORF N°110 du 13 mai 2010. Texte N°43.

[5] Décret N°2020-922 du 29 juillet 2020 portant dispositions relatives au service national universel, JORF N°186 du 30 juillet 2020, texte N°10.