Partie IV : Politique du logement et décentralisation
Chapitre 1 : Les promesses du candidat Mitterrand
Le 10 mai 1981, François Mitterrand est élu président de la République et la gauche accède au pouvoir pour la première fois depuis trente ans. Le candidat Mitterrand, au congrès d’Epinay en 1971, avait promis « la rupture avec l’ordre établi et le capitalisme ». Il s’agissait maintenant de la mettre en œuvre. Au cours de la campagne, précisément lors de sa visite à la Foire de Paris, le candidat avait précisé son programme en ce qui concerne le logement. Il avait, ce jour là, annoncé six mesures parmi lesquelles une revalorisation de l’aide personnalisée au logement de 50%, la relance de la construction sociale avec la programmation de 100 000 logements supplémentaires, l’amélioration de l’habitat ancien, un grand plan de réhabilitation des HLM et la mise en œuvre d’une grande réforme des relations entre bailleurs et locataires, à ses yeux déséquilibrées.
Avec son Premier ministre Pierre Mauroy, il décide de confier une partie du ministère de l’Equipement au sénateur-maire de Clermont-Ferrand, Roger Quilliot, qui reçoit le titre de ministre de l’Urbanisme et du Logement. Agrégé de grammaire, professeur d’université, spécialiste de Camus, le nouveau ministre préside depuis 1977 la puissante Association des maires des grandes villes de France. Intellectuel, plus que politique, socialiste depuis son plus jeune âge, Roger Quilliot est sincèrement très surpris quand il apprend, le 22 juin 1981, sa nomination. Il s’y attendait d’autant moins que tout le monde pensait que le poste était promis au maire de Grenoble, Hubert Dubedout, qui avait déjà beaucoup œuvré dans le domaine du logement et de la mixité sociale.
Roger Quilliot aime agir et bâtir. Le logement des Français est un domaine important, mais, en 1981, ce n’est plus une priorité, même si le nouveau président de la République conteste vigoureusement que les besoins sont désormais satisfaits par les promoteurs immobiliers. Le grand chantier du début du premier septennat, c’est la décentralisation.
Gaston Defferre, le ministre d’Etat, ministre de l’Intérieur et de la décentralisation, lorsqu’il présenta son projet à l’Assemblée nationale, le 27 juillet 1982, avait été clair : « Ouvrons les yeux(…) Dans tous les pays démocratiques, il a été fait droit au besoin de concertation, d’association, de participation au travail qui prépare les décisions concernant les citoyens dans tous les domaines (…) la participation est devenue la règle de vie : partout, sauf en France (…)les responsables politiques qui tenaient les leviers de commande ont maintenu en tutelle les Français et leurs élus locaux (…)les traitant comme des mineurs (…) Ce type de centralisation qui se voulait éclairée et qui était en réalité dominatrice a engendré une administration et une réglementation étatiques, tatillonnes, bureaucratiques, un dirigisme étouffant pour les élus et pour les entreprises (…) Il est enfin temps de donner aux élus des collectivités territoriales la liberté et la responsabilité auxquelles ils ont droit (…) Le projet a pour but de transférer le pouvoir aux élus (…)En contrepartie de la confiance et de la liberté, il y a la responsabilité qui sera renforcée (…) Enfin, la décentralisation doit être complétée par une réelle déconcentration des décisions de l’Etat (…) »
C’est le jacobin Michel Debré qui exprima, au nom de l’opposition, les raisons, à ses yeux d’ordre constitutionnel, pour lesquelles il était, avec ses amis, en désaccord profond avec cette réforme et tenta, en vain, de soulever l’exception d’irrecevabilité.
Ce n’est pas sans raison que le logement n’a été que peu concerné par les lois de décentralisation. L’Etat ne pouvait – et sans doute ne voulait – déléguer ni la distribution des aides à la personne, qui représentaient des masses financières importantes, ni les orientations d’un secteur aussi stratégique pour l’emploi que celui du bâtiment, à des élus encore insuffisamment expérimentés dans ce domaine. Les élus locaux auraient probablement distribué l’argent sur la base de critères trop différents et n’auraient pas eu la même conception de la solidarité.
En revanche, la loi du 7 janvier 1983 traite de la relation entre l’urbanisme et le logement. Une idée fera son chemin : le PLH, programme local de l’habitat. Ce support de travail, qui évoluera par la suite, fut d’une certaine utilité pour évaluer les besoins en logement et faciliter l’instruction des besoins d’aide à la pierre. Dans la foulée, des fonds seront créés pour l’aide aux impayés, l’aide au relogement. Les débuts de la décentralisation n’auront donc qu’une portée modeste sur la question du logement qui restera, dans l’ensemble, de la compétence de l’Etat.
Le candidat Mitterrand avait dit que, s’il était élu, le locataire serait mieux protégé dans ses relations avec son bailleur. Il entrait donc dans la lettre de mission que reçut Roger Quilliot de mettre toute son énergie au service de ce délicat dossier. Une loi de juin 1982 porte son nom. Elle donna lieu à un débat mémorable. Il faut dire que pour une rupture, c’était une rupture. Le droit à l’habitat, ce n’est pas encore le droit au logement, est reconnu, dans l’article premier et pour la première fois, comme un droit fondamental. L’objectif est louable. Dans les périodes de crise, quand la demande est supérieure à l’offre, le locataire doit être protégé contre les agissements du propriétaire, contre les augmentations de loyers abusives, les clauses potestatives, l’expulsion. Un bail écrit et précis sur tous les droits et obligations réglementés des parties serait dorénavant la règle. La durée du bail (3 ou 6 ans) était également fixée par la loi.
Ce rééquilibrage nécessaire, venant après le blocage des loyers du gouvernement Barre, provoqua très vite le retrait des investisseurs et une chute brutale de la construction de logements locatifs privés. Résultat, ces diverses décisions se traduisirent en l’espace de six ans par la disparition de 600 000 logements du parc locatif privé. C’est cela la politique !
Le successeur de Roger Quilliot au ministère du logement, dans le gouvernement de Laurent Fabius, se trouva contraint de remédier aux conséquences – pour ne pas dire aux défauts, des réformes Barre et Mauroy. Devant la dégradation du marché locatif, Paul Quilès prit rapidement les premières mesures d’incitation à l’investissement locatif. On ne rompt pas facilement avec le capitalisme !
La promesse d’augmenter sensiblement les aides à la pierre ne résista pas aux graves difficultés économiques que connut très vite le gouvernement Mauroy. Le budget ne le permettait pas. Le succès des PAP n’était pas compatible avec la rigueur budgétaire. Leur nombre, qui avait dépassé 120 000 par an fut divisé par trois, donnant par là-même un coup d’arrêt à l’accession à la propriété. Enfin, il fallut remédier à un certain nombre d’anomalies que l’application de la nouvelle réglementation des aides à la personne (APL), révélait. En d’autres termes, la conjonction des réformes de 1977, des mesures prises par le gouvernement socialiste et de la situation économique catastrophique de la France, bloqua le marché pendant une très longue période. Des mesures d’urgence, préconisées par l’Association des maires des grandes villes de France, furent nécessaires pour lutter contre la pauvreté et les problèmes de logement des plus nécessiteux : accès plus rapide aux parcs HLM, élargissement du nombre des bénéficiaires de l’APL, prêts sans intérêt, augmentation de la capacité des centres d’hébergement. Bref, parer au plus pressé, corriger l’absence de politique à long terme décidément impossible à instaurer dans notre pays.
Chapitre 2 : Cohabitation et libéralisme
C’est d’extrême justesse que RPR et UDF remportèrent les élections législatives le 16 mars 1986. Trois sièges de plus que l’opposition, c’est peu ! Autant dire que pour Jacques Chirac, le nouveau Premier ministre, gouverner sous le regard de François Mitterrand ne va pas être chose facile.. Majorité et opposition vont devoir gouverner la France ensemble. Le concept de « cohabitation » fait son apparition pour la première fois depuis le début de la Vème République.
L’inflation a reculé ; les exportations sont insuffisantes et le PIB augmente peu alors que dans le reste du monde, la reprise se confirme. Pendant la campagne, les libéraux ont appelé de leurs vœux une « révolution conservatrice » sur le modèle de la politique mise en œuvre en Grande-Bretagne par Margaret Thatcher.
Le risque de ne pas arriver à réunir des majorités suffisantes à l’Assemblée nationale pour faire voter des réformes est tel que Jacques Chirac n’a pas d’autre solution que de recourir aux ordonnances. Ce n’est pas la première fois mais elles sont mal vues par la population. Le président de la République a prévenu qu’il ne signerait que les ordonnances « qui représenteraient un progrès par rapport aux acquis » ! C’est dire si la marge est étroite et difficilement compatible avec les objectifs du nouveau gouvernement : libérer l’économie, privatiser de grandes entreprises publiques, lutter pour l’emploi ; sans parler du projet de suppression de l’impôt sur les grandes fortunes, du contrôle des prix et du crédit.
En ce qui concerne le logement, Alain Juppé avait « annoncé la couleur » lors du congrès de l’Union nationale de la propriété immobilière qui s’était tenu le 11 octobre : « Notre première mesure sera d’abroger la loi Quilliot et de revenir à une régulation des loyers non par l’administration mais par le marché. » L’élection passée, le temps n’est plus aux slogans : « dénationaliser, défiscaliser, déréglementer. Il faut maintenant gouverner.
« Vingt millions de locataires dans l’angoisse » titra le « Journal du Dimanche », qui a l’art de la nuance, pour annoncer le projet de loi préparé par Pierre Méhaignerie, le nouveau ministre de l’Equipement et du Logement. Celui-ci a coutume de dire qu’il est « libéral démocrate social ». Son projet de loi a été jugé « réaliste et équilibré ». Il prend en compte la nécessité de relancer l’investissement locatif, mais s’efforce de conserver un certain nombre de dispositions contractuelles de justice sociale. Autant dire que ce projet de loi ne va faire que des mécontents. Les propriétaires, enfin leurs organisations, considèrent que les promesses ne sont pas tenues. Les locataires ont évidemment des raisons d’être inquiets. Sortir progressivement de la loi de 1948, des loyers réglementés, du maintien dans les lieux et des effets d’aubaine que cette loi a pérennisés, est depuis longtemps devenu nécessaire, mais 700 000 logements, occupés le plus souvent par des personnes âgées, relèvent encore de ce statut en 1986.
La loi Méhaignerie de défiscalisation visant à relancer l’investissement immobilier locatif qui s’était considérablement essoufflé, porte la date du 23 décembre 1986. La réduction d’impôt de 10% du montant de l’investissement étalée sur deux ans, plafonnée à 30 486€ pour un célibataire et à 45 734€ pour un couple, ainsi que la réduction de 35% sur les revenus fonciers pendant dix ans, s’avérèrent très rapidement efficaces. Ces mesures de défiscalisation relancèrent cependant une production qui ne correspondait pas toujours aux besoins. Des immeubles ne comprenant que des studios et appartements de deux pièces furent mis en grand nombre sur le marché et trouvèrent immédiatement preneur. La relance du marché était effective mais il ne fallait pas compter sur elle pour résoudre la crise du logement qui sévissait toujours. L’opposition critiqua la contradiction qu’il y avait à faire de la lutte contre l’inflation, une priorité, et à prendre des dispositions qui allaient se traduire par une hausse des loyers de l’ordre de 35% sur trois ans
Chapitre 3 : Une politique pour la ville
François Mitterrand, dans sa « lettre à tous les Français » d’avril 1988, a tiré les enseignements de l’alternance de majorité qui s’est produite à deux reprises. Il y réaffirme que celui qui garde l’Etat, c’est le président de la République. Cette lettre est consacrée en grande partie aux institutions, à l’évolution à la politique étrangère, à l’Europe, au développement du Tiers-monde. Il n’évoque la modernisation de l’économie et la nécessité d’assurer la cohésion nationale qu’en seconde partie. Dans ce chapitre, le Président sortant insiste particulièrement sur l’exclusion par la misère, les nouveaux pauvres et l’inégalité dont les conditions de vie sont parties intégrantes. Il n’est question explicitement ni du logement des Français, ni de la nécessité d’une politique de la ville.
En 1981, dans les 110 propositions, le droit au logement pour tous apparaissait en 88 et 89ème position en ces termes : 88 – Une politique de l’Habitat social visera à mettre à la disposition des ménages des logements suffisamment grands et assortis des services à proximité (crèches, haltes-garderies, transports collectifs). Des dispositions particulières seront prises pour favoriser aussi le logement des jeunes (construction des F1 et F2). 89 – Réformes des instruments de l’intervention publique. Maîtrise du sol urbain par les collectivités locales grâce à l’instauration d’un impôt déclaratif foncier, d’un droit de préemption et de prêts bonifiés par l’État.
La gauche a changé. Elle a été aux affaires, elle a gouverné, elle a réformé, elle veut maintenant transformer la France. Le président de la République, confortablement réélu, nomme Michel Rocard, le chef de file de la « deuxième gauche », à Matignon. Certains s’amuseront de cette cohabitation d’un nouveau genre entre deux hommes qui ne se comprenaient pas toujours. Edith Cresson lui succédera le 16 mai 1991. Ce choix se révéla malheureux et compromit le second septennat du chef de l’Etat qui n’eut d’autres solutions que de la remplacer le 2 avril 1992 par Pierre Bérégovoy. Celui-ci gouvernera le pays dans des conditions très difficiles et dans un climat délétère jusqu’au 29 mars 1993. Les gouvernements Rocard, Cresson et Bérégovoy vont cependant définir, préparer et mettre en œuvre une politique de la ville.
Si la dénomination des ministères a une signification, et elle en a nécessairement une, il est intéressant d’observer attentivement les attributions des ministres concernés par le logement et tenter de déceler l’état d’esprit qui a présidé à la spécificité des fonctions de chaque ministre concerné. Dans le premier gouvernement Rocard, Maurice Faure, reçut le titre de ministre d’Etat, et les attributions de ministre de l’Equipement et du Logement. Un homme étonnant ce Maurice Faure. Il n’avait que 35 ans quand, le 25 mars 1957, jeune secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, il eut l’honneur de signer le Traité de Rome pour la France. Orateur hors pair, pour qui « la politique est plus un art qu’une vanité », Maurice Faure n’aime pas les honneurs. Il aime sa ville, Cahors, et les Lotois qui lui rendent bien. Modéré, partageant plus les promenades dans les forêts de Dordogne avec François Mitterrand, que certains projets socialistes, il mit tout son talent, et il en a, pour concilier l’inconciliable et réussir à faire passer des modifications à la loi Méhaignerie sur les rapports entre bailleurs et locataires à la quasi-unanimité. Libre de ton, indépendant d’esprit, l’ancien maire de Cahors rassura les investisseurs. Cependant, une nouvelle fois, il se lassa très vite des congrès, des colloques, des réunions interminables et des honneurs parisiens. Son passage boulevard Saint-Germain, à deux pas de son domicile, fut de courte durée. Le 22 février 1989, il démissionna et Louis Besson fut nommé ministre du Logement le 29 mars 1989. Entre temps, Michel Delebarre, avec le titre de ministre d’Etat, devint, le 21 décembre 1990, ministre de la ville dans le second gouvernement Rocard. Il conservera ces fonctions, complétées par l’Aménagement du territoire, dans le gouvernement Cresson. Paul Quilès étant nommé ministre de l’Equipement, du Logement, des Transports et de l’Espace et Marcel Debarge, secrétaire d’Etat au Logement dans ce gouvernement éphémère. Enfin, pendant les 361 longs jours du gouvernement Bérégovoy, c’est Jean-Louis Bianco qui hérita du ministère de l’Equipement, du Logement et des Transports. Marie-Noëlle Lienemann recevant le titre et les attributions de ministre délégué au Logement et du cadre de vie. Quelle fut, jusqu’aux élections législatives perdues par la gauche, la politique du logement ?
tous les Français »pratique, réclamaient des modifications.1995, eurent pour but de préciserRobert Lion, ancien directeur de la construction, ancien délégué général de l’Union des Fédérations d’Offices et Organismes HLM, ancien directeur de cabinet de Pierre Mauroy, c’est à dire un homme qui sait de quoi il parle, un des meilleurs spécialistes de la construction en France, raconte qu’au printemps 1988, peu de temps après l’arrivée de Michel Rocard à l’Hôtel de Matignon, il était allé lui faire deux propositions : Construire des logements HLM au cœur des villes et accompagner les débuts d’une politique de la ville avec un « Programme Développement Solidarités ». Le nouveau Premier ministre était d’accord. En revanche, quand Robert Lion lui proposa de réaliser symboliquement une grande opération immobilière à caractère social, quai de Passy, sur l’emplacement laissé vacant par le départ des services du ministère du Logement, Michel Rocard « tordit le nez ». Il faut rappeler au lecteur que les services du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme avaient été installés sur ce terrain dans des baraquements provisoires en 1945. Comme il n’y a que le provisoire qui dure, le ministère y est resté, dans des conditions déplorables, pendant cinquante ans avant de s’installer dans une partie de l’Arche de la Défense. Pour une bonne gestion des deniers de l’Etat, le terrain fut cédé, au plus offrant. Meunier, la filiale de promotion immobilière de la BNP y réalisa d’élégants petits immeubles de luxe. L’Etat, ce n’est pas la première fois, est tiraillé entre les permanentes contraintes budgétaires et sa volonté d’œuvrer pour la cohésion sociale qui a nécessairement un prix.
Les réflexions engagées, les initiatives prises par le gouvernement dirigé par Michel Rocard, furent, nombreuses, abondantes et importantes. Vingt ans après, les grands principes de la politique du logement, mais aussi de l’urbanisme, n’ont guère changé.
Dans le discours de politique générale, qu’il prononça le 29 juin 1988, il est intéressant d’isoler le passage qui concerne le logement : « Il y a un grand problème des villes. Ceux qui y résident sont devenus étrangers les uns aux autres. La convivialité de jadis a laissé place à l’indifférence quand ce n’est pas à la méfiance. On ne se parle plus. On ne connaît plus ses voisins qui, pourtant, vivent et partagent les mêmes problèmes : la difficulté de trouver une place de crèche, le logement trop petit où trop bruyant, les problèmes d’emploi, les résultats scolaires des enfants, la sécurité dans le quartier -en un mot-, la vie. Je pourrais vous dire qu’il faut réconcilier urbanité et urbanisme, réapprendre à se parler et que cela ne dépend pas que de nous. Je pourrais m’en tenir à l’annonce de la création d’une mission interministérielle de la ville qui aura pour tâche de coordonner les actions jusqu’ici trop dispersées de tous les départements ministériels concernés. C’est un moyen, ce n’est pas une réponse. Ma réponse est dans les mesures que j’ai prises au cours des six semaines écoulées. En consacrant plus d’un milliard de francs à des travaux d’urgence dans les quartiers dégradés, au réaménagement de la dette des organismes HLM, j’ai voulu permettre d’agir directement sur l’entretien des logements, sur les réparations des cages d’escalier, des ascenseurs, des halls d’entrées, sur la modération de la hausse des loyers et sur un effort particulier pour le logement des plus démunis. 100 000 foyers pourront en bénéficier dès cette année. 35 000 logements supplémentaires seront réhabilités.
Ce n’est pas une grande réforme du logement social. Ce n’est pas une mise à plat, qui sera pourtant nécessaire, du financement de l’aide personnalisée au logement. Mais pour ceux, dont la réalité quotidienne est faite d’ascenseurs en panne, de boîtes aux lettres cassées, de logements trop vétustes, de loyers trop chers, j’ai la conviction qu’il s’agit d’un nouvel espoir. »
Le 6 octobre 1990, dans le quartier du « Mas-du-Taureau » à Vaulx-en-Velin, un barrage de police s’opposa au passage d’une moto. Celle-ci se renversa et le motocycliste décéda des suites de ses blessures. Ce fut une explosion de colère dans la cité. Cet incident n’était pas le premier de cette nature. Dans le quartier des Minguettes, à Vénissieux, dans la banlieue de Lyon, au cours de l’été 1981, le « mal être des banlieues » s’était déjà exprimé dans la violence. Le sociologue Alain Touraine avait prévenu : « Si nous ne trouvons pas très vite des solutions à ce grave problème, la France connaîtra inévitablement des explosions urbaines analogues à celles que les Etats-Unis connaissent depuis longtemps.»
Les violences avaient eu lieu dans un quartier où les logements venaient d’être réhabilités. Michel Rocard évoqua le sujet devant la représentation nationale, trois jours après : « Un incident de parcours ne saurait signifier l’échec de la politique de la ville ». Le président de la République, invité à Bron, commune voisine, par l’architecte Roland Castro, l’animateur de « Banlieues 89 », dénonça « la terrible uniformité de la ségrégation, celle qui regroupe des populations en difficulté dans les mêmes quartiers, qui rassemble les enfants d’origine étrangère dans les mêmes écoles (…) Il faut casser partout le mécanisme de l’exclusion » Le 21 décembre 1990, Michel Delebarre fut nommé ministre d’Etat, ministre de la Ville.
Neuf mois seront nécessaires pour préparer, présenter et voter la « LOV », la Loi d’orientation sur la Ville qui porte la date du 13 juillet 1991. « L’incident » de Vaulx-en-Velin était devenu un problème social, pour ne pas dire la « question sociale ». Cette loi, contrairement à l’idée reçue, n’est pas le texte fondateur sur le sujet. C’est un texte de compromis qui, après un long et large débat organise et met en cohérence des dispositions qui existaient déjà. Le programme « Habitat et vie sociale » de 1977, la politique de « développement social des quartiers » et la création en 1981 des ZEP, « Zones d’éducation prioritaire », la mission « Banlieues 89 », lancée en 1983, la Délégation interministérielle de la Ville, créée en 1988, étaient déjà des éléments d’une politique de la ville. Dans le même temps, une loi du 6 juillet 1989, connue sous le nom de loi Mermaz, précisa à nouveau que le droit au logement est un droit fondamental et interdit toute forme de discrimination dans l’accès au logement. Cette loi stipula en outre, dans son article 6, que « tout bailleur est tenu de mettre à disposition du locataire un logement décent, salubre et conforme au contrat de location. » Le 31 mai 1990, la loi Besson organisa la mise en œuvre du droit au logement avec la création des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées. Les objectifs de la loi étaient clairs : « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation. Toute personne éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans des conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant et s’y maintenir. » Cette loi institua également un nouveau dispositif d’incitation à l’investissement locatif. Enfin, la loi du 13 mai 1991 institua une dotation de solidarité urbaine organisant une péréquation entre les communes « riches » et les communes « pauvres ».
La LOV, qui est plus une loi d’orientation de l’habitat dans la ville qu’une loi d’orientation générale pour la ville, a reformulé la politique du gouvernement Rocard sur le sujet et ajouté, pour être complète, un dispositif foncier à l’ensemble de ces dispositions.
Dans son titre premier, dans son article premier, la loi proclame l’existence d’un « droit à la ville », un droit pour les habitants à « des conditions de vie et d’habitat favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation ». L’article 2 précise que la politique de la ville fait partie intégrante de la politique de l’aménagement du territoire. L’article 3 évoque les logements sociaux dont la construction est d’intérêt national.
Certains spécialistes ont dénoncé un catalogue de vœux pieux et mis en lumière ce qu’ils considéraient être un compromis entre deux logiques contradictoires : la maîtrise de l’urbanisme confiée aux communes par les lois de décentralisation et une politique du logement centralisée pour les raisons qui ont déjà été évoquées. Ce texte important n’avait pas la prétention d’être parfait et définitif. Les critiques entendues étaient donc constructives et les modifications apportées, notamment en 1995, eurent pour but de préciser, de rendre moins complexes des dispositions qui, à la pratique, réclamaient des modifications.
Chapitre 4 : « L’effet richesse »
Au début de l’année 1990, c’était l’euphorie. L’INSEE, l’OCDE, le BIPE, comme la plupart des experts, commençaient à parler d’une décennie de croissance. A l’appui de cette affirmation, ils avançaient plusieurs arguments : L’Europe constituait un nouveau pôle de croissance ; le taux de celle-ci était supérieur à celui de l’inflation, le pouvoir d’achat augmentait régulièrement, les comptes des entreprises battaient des records, la prospérité avait de beaux jours devant elle dans un ciel aussi bleu. Dans ce contexte, les marchés immobiliers se portaient bien, sans doute trop bien pour les professionnels qui avaient de la mémoire. Les prix de vente flambaient. La gauche n’avait plus peur du marché.
Portés par cette conjoncture sans nuage, les promoteurs immobiliers s’engagèrent dans une compétition effrénée tant dans le domaine du bureau que dans celui du logement. Les grandes entreprises vendirent à prix d’or leurs sièges sociaux pour s’installer dans des immeubles neufs et bien conçus, libérant ainsi de magnifiques immeubles haussmanniens très bien situés qui furent restaurés. Les banques rassurées par le ni-ni – ni nationalisations, ni privatisations – du Président de la République, prirent des risques qui, avec le temps paraîtront inconsidérés. Les programmes immobiliers se vendaient avant même le début des travaux. Les prix de vente augmentaient à un rythme supérieur à 15% l’an.
L’augmentation de la valeur du patrimoine immobilier des ménages avait entraîné une hausse de la consommation. C’est ce que les économistes appellent « l’effet richesse positif ». L’augmentation des prix s’accompagne également d’un comportement expansif des banques qui ont le sentiment que leur risque diminue avec la hausse des valeurs. Les ménages ont un sentiment de plus-value « virtuelle » de leur patrimoine qui les encourage – pour ne pas dire qui les pousse – à consommer plus, à moins épargner, à emprunter un peu plus que de raison. Ils se sentent plus riches !
A l’inverse, en période de crise et de chute des valeurs, les Français, comme les Américains, les Espagnols, les Anglais, prennent conscience qu’ils sont, et vont être, moins riches qu’ils ne pensaient l’être quelques mois auparavant. C’est « l’effet richesse négatif ». Si l’argent gagné facilement se dépense facilement, il en est de même quand la dynamique s’inverse. Le marché immobilier a un impact sur l’ensemble de l’économie. Il contribue à la croissance dans des proportions non négligeables. L’adage bien connu : « Quand le bâtiment va, tout va », illustre la capacité d’entraînement de ce secteur d’activité dans un sens comme dans l’autre.
Dans la nuit du 1er au 2 août 1990, l’armée irakienne envahit le Koweit. Le Conseil de Sécurité des Nations-Unies, réuni en urgence, condamna l’Irak à l’unanimité et exigea « le retrait immédiat et inconditionnel ». Le 8 août, l’Irak annexa le Koweit. Le baril de pétrole flamba. La Bourse de Paris accusa une baisse sensible. Du jour au lendemain, ou presque, la confiance ayant disparu, le marché immobilier se bloqua. La crise à Paris, comme à New York et à Londres, où les bureaux étaient vides et invendus dans les Dock Land, prit rapidement des proportions inquiétantes. La « bulle » éclatait.
Le jeudi 17 janvier à 2h40, heure locale, l’opération « Tempête du désert » débuta. Le 28 février, le Président Bush père annonça la suspension des opérations militaires. Les forces irakiennes reçurent l’ordre de cesser le feu. La guerre du Golfe était terminée, mais il apparut très vite que l’euphorie des « années folles » était également terminée. La confiance ne revint pas, les taux d’intérêts atteignirent des niveaux très élevés en Europe et la récession s’installa dans le monde entier.
Ce ne fut pas une vraie guerre, mais ce fut une vraie crise qui dura six ans et qui s’accompagna, à Paris et dans les grandes agglomérations, d’une importante correction des valeurs. Il n’y avait plus de marché, la demande prit conscience que le différentiel entre le taux d’inflation, de l’ordre de 3%, et la hausse des prix de vente des logements, de 15 à 20% l’an, ne pouvait durer éternellement. « Les arbres ne montent pas au ciel ».
« L’effet richesse négatif » ne fut pas sans conséquence sur le comportement des Français. Passons sur les plus malins qui réussirent à vendre au plus haut avant la baisse des prix et à « se mettre en location ». Nombreux sont ceux qui furent dans l’incapacité de vendre ou qui perdirent beaucoup d’argent parce qu’ils ne pouvaient pas faire autrement que de quitter leur logement. Il y a aussi ceux qui, ayant totalement perdu confiance, se posèrent l’éternelle question : Faut-il être propriétaire ou locataire ?
Au nom des droits de l’homme, le droit de chacun à la propriété n’a cessé d’être encouragé depuis deux cents ans. Tout au long du 19ème siècle, l’industrie naissante, qualifiée souvent de paternaliste, a favorisé la construction de cités ouvrières pour s’attacher leur personnel. Aux yeux de ces chefs d’entreprises, la propriété moralisait la population, la rendait honnête, prévoyante, économe. Guizot pensait que la propriété était un facteur de paix sociale. Entre les deux guerres, la prolifération des lotissements souvent défectueux fut favorisée, notamment par la loi Loucheur. L’ordre par la propriété était à la mode.
Au début des années soixante, les problèmes que commençaient à poser les grands ensembles furent exploités politiquement. Le ministre de la Construction Jacques Maziol, fit un jour cette étonnante déclaration : « Moi aussi, je suis triste quand je pense aux grands ensembles sans vie…J’ai, comme tous les Français, l’amour de ce petit bout de terrain bien au soleil, qu’on sait bien à soi et sur lequel on veut construire sa maison. » Les urbanistes modernes, comme Le Corbusier et ses disciples, tentèrent de lutter contre cette tendance qui déstructure les villes. Mais la maison individuelle a toutes les vertus. Elle façonne un type de comportement qui est dans l’air du temps. Les Français doivent avoir le choix. A quelques exceptions près, qui ont été évoquées, les politiques du logement ont encouragé et respecté ce choix. En France, ce n’est pas le cas dans tous les pays, les deux statuts cohabitent et correspondent à deux idéologies différentes. L’accession à la propriété répond à l’aspiration profonde d’une majorité de Français qui craignent pour l’avenir de leurs retraites et se sentent plus en sécurité s’ils sont « chez eux », même si ce choix s’accompagne de réels sacrifices. D’autre part, il est indéniable que l’accession à la propriété libère des logements locatifs sociaux.
Payer un loyer, c’est de « l’argent fichu en l’air ». Ce n’est pas seulement le raisonnement de ceux qui veulent être propriétaires de leur logement, c’est aussi le fondement d’un courant de pensée qui considère que l’Etat doit assurer le logement de chacun comme il assure l’éducation et la santé. L’Etat, pour eux, devrait investir régulièrement dans la construction de logements adaptés aux besoins, sans esprit de profit et les mettre à la disposition de ceux qui feraient le choix d’user de ce droit. Libre à chacun de faire un autre choix : construire sa maison, acheter dans un programme immobilier réalisé par un promoteur privé, acheter dans l’ancien au prix du marché. Etant entendu que le loyer, pour ceux qui feraient le choix d’user de leur droit au logement, serait par définition raisonnable puisque réglementé et subventionné par la solidarité nationale, c’est-à-dire sans considération de prix de marché. Utopie, autre modèle de société ou réalité, mais pour les plus faibles seulement et non pas pour tous ? A l’inverse, la conception libérale commandée par la seule loi de l’offre et de la demande, avait déjà montré ses limites au 19ème siècle et au début du 20ème, avant la première guerre mondiale. Il suffit d’organiser et de maintenir la pénurie et de faire en sorte que la demande soit toujours très supérieure à l’offre, pour avoir une rentabilité des capitaux investis très satisfaisante. C’est bien, mais c’est immoral. Réglementer les loyers ou non ? La question en fait ne se pose que dans des circonstances exceptionnelles ou quand il y a abus de liberté, déséquilibre et exploitation des plus faibles. Les partisans de la location mettent en valeur la souplesse, la liberté du statut de locataire par opposition au risque que comporte l’accession à la propriété : risque de surendettement pour les ménages aux revenus précaires ou insuffisants, risque du chômage, de divorce, de mutation professionnelle ; tous accidents de parcours imprévisibles qui peuvent coûter fort cher et compliquer la vie de ceux qui avaient cru bien faire d’accéder à la propriété.
Pour Nicolas Sarkozy, actuel Président de la République, la question est tranchée. Dans son discours de Vandoeuvre-lès-Nancy, il avait clairement dit qu’il souhaitait 70% de Français propriétaires. Il n’était pas le premier à droite à le souhaiter ; Valéry Giscard d’Estaing déjà, en 1974, appelait de ses vœux « une France de propriétaires ». Il est vrai qu’il est difficile d’être locataire. Le parc locatif privé est étroit et fragile. La réglementation des rapports entre bailleurs et locataires change à chaque alternance politique, le risque de blocage des loyers est dans tous les esprits, les investisseurs institutionnels s’engagent et se désengagent au gré de leurs intérêts qui sont rarement ceux des locataires. Enfin, l’état de pénurie permanent dans lequel est le marché locatif privé favorise la hausse des loyers. La demande est toujours supérieure à l’offre et les panneaux « à louer » concernent surtout les logements offerts à des loyers très élevés. Les incitations fiscales que l’Etat est continuellement forcé d’offrir pour encourager l’investissement locatif privé coûtent cher au Trésor. La thèse libérale selon laquelle la déréglementation favoriserait un bon équilibre entre l’offre et la demande, une modération des loyers, n’a jamais été démontrée depuis cinquante ans.
Depuis que le secteur privé, et en premier lieu les banques, ont été priés de prendre le relai de l’Etat dans la construction de logements, les lois du marché se sont imposées. La confrontation des besoins, de la solvabilité des ménages, des possibilités foncières, des prix de vente pratiqués, des coûts de construction, ne s’est pas faite sans douleur. La dure loi du marché s’est traduite, depuis 1960, par sept crises plus ou moins graves et plus ou moins longues. La plus grave, la « crise du siècle », a commencé au mois d’août 1990 pour se terminer dans le courant de l’année 1996.
Pierre Bérégovoy tenait à se forger une image de « Pinay de gauche », sérieuse et rigoureuse. Il refusa de prendre des mesures de relance qui auraient pu profiter « à ceux qui gagnent de l’argent en dormant ». Ce fut sans doute une erreur que la gauche paya très cher aux élections législatives de mars 1993. Jean-Louis Bianco, ministre de l’Equipement, annonça cependant en juin 1992, le doublement de la réduction d’impôt pour les investisseurs qui accepteraient de pratiquer des loyers modérés. Cette mesure, comme l’alourdissement de la fiscalité des parts de SICAV monétaires, pour décourager l’épargne, ne fut pas suffisante pour restaurer la confiance. Les aides à la pierre, qui étaient de 43 milliards en 1978, étaient tombées à 28 milliards de francs. L’APL pesait dans le budget de l’Etat, 60 milliards de francs en 1993, alors qu’elle ne représentait que 20 milliards en 1978.
Dans une période où les taux d’intérêts sont très élevés, où le taux d’inflation, comme le taux de croissance, est faible et où le chômage augmente, toutes les conditions sont réunies pour que les Français soient confrontés à la difficulté de se loger. Ce n’est pas le secteur HLM qui pourra venir à leur secours, le nombre de logements construits chaque année dans ce secteur est tombé à environ 50 000 contre 300 000 dans les meilleures années. L’Etat s’est désengagé alors que le secteur privé n’a pas été en mesure de le remplacer. N’en déplaise aux « libéraux », le marché ne peut pas tout. Ils répondront sans doute que ce sont les contraintes, les hésitations constantes entre réglementer et déréglementer, qui sont responsables de cette situation. Ce n’est pas faux. Il n’en reste pas moins que le logement est en crise et que les besoins ne sont toujours pas satisfaits.
Miné par les affaires, le pouvoir se décomposait. Dans l’opposition, on murmurait que, Jacques Chirac, n’ayant pas l’intention de vivre une seconde cohabitation, Edouard Balladur n’aurait pas besoin d’être nommé puisqu’il faisait déjà comme s’il était Premier ministre depuis neuf mois. Il préparait en effet activement le retour aux affaires du RPR et de l’UDF avec la crainte cependant, en cas de succès aux prochaines législatives, de ne pas disposer de marges de manœuvre suffisantes pour restaurer rapidement la confiance et faire repartir l’économie. Emmanuel Edou, ancien chef de cabinet de Michel d’Ornano, dirigeait un groupe d’experts proches des organisations professionnelles qui préparaient un plan de relance pour le logement.
Le soir du deuxième tour des élections législatives de mars 1993, les journalistes de télévision annoncèrent très tôt que la droite aurait 85% des sièges à l’Assemblée nationale. Dans son discours de politique générale, prononcé le 8 avril, Edouard Balladur s’engagea à dégager 20 milliards de francs d’économies qui seraient consacrés « à des secteurs qui souffrent tout particulièrement de la crise. Ils sont au nombre de trois : le logement, le bâtiment et les travaux publics. Le nombre de logements construits en 1992 est le plus bas constaté en France depuis 1954. Une telle situation n’est tolérable ni sur le plan économique, ni sur le plan social et humain. Il nous faut mettre en œuvre un plan d’urgence afin de permettre un redémarrage du marché immobilier et de la construction. Des allègements fiscaux encourageront l’accession à la propriété ainsi que la relance de l’investissement locatif. Des aides financières notamment sous forme de prêts bonifiés favoriseront le logement social. »
Les semaines, les mois passèrent. Les promesses, pour ne pas dire la « dette politique » contractée, ne résistèrent pas aux arbitrages budgétaires. Le plan de relance, insuffisant, se limita à une augmentation de 10 000 PLA et à une augmentation de 20 000 PAP. Il aurait fallu faire beaucoup plus pour remettre la construction à flot. Comme souvent, la Direction de la Prévision et la Direction du Trésor s’efforcèrent de démontrer au Premier ministre qu’un plan de relance ne servirait à rien. « On ne peut rien contre la conjoncture, elle est tirée par nos voisins ; la conjoncture est mondiale, l’argent que l’on met dans le logement ne sert pas à grand chose ». C’est ce qu’on entendait alors pour justifier une simple augmentation des PAP, un produit connu, qui avait fait ses preuves, plutôt que de se lancer dans la préparation de la grande réforme attendue.
Comme toujours dans les périodes de récession et de déflation, ceux qui avaient besoin d’acquérir un logement se disaient : « Pourquoi acheter aujourd’hui, quand on a toutes les raisons de penser que demain, les prix seront plus bas ». Emprunter était devenu de la folie, puisque c’était s’engager à rembourser plus que la valeur du bien acheté. Néanmoins, la Caisse d’Epargne de Paris créa l’événement, à la fin de l’année 1993, avec l’annonce d’un taux de 7,50% valable jusqu’au 31 mai 1994 quel que soit le montant de l’apport personnel. Le slogan publicitaire, à l’arrière des bus de la RATP : « C’est de plus en plus difficile de rester locataire », réveilla le marché. Les experts considéraient, à juste titre, que c’est avec ce taux que le comportement des ménages pourrait commencer à changer. Ils calculèrent que la capacité d’achat avait augmenté de 32% depuis 1990 par le jeu des baisses de prix et des baisses de taux, alors même que les revenus n’avaient pratiquement pas augmenté.
Laisser un commentaire