Le logement en France

Chapitre 2 : Urbaniser et construire

On sait aujourd’hui ce qu’il aurait fallu faire. On sait ce que les politiques auraient dû faire. Mais on sait aussi que l’ampleur de la tâche dépassait les pauvres moyens dont le pays disposait. L’urgence, les passions, les intérêts à satisfaire, les polémiques et les promesses qui ne pouvaient être tenues, constituaient un réseau de contraintes que seules une volonté politique de fer – qui n’existait pas – et une grande unité de vue auraient pu surmonter. L’œuvre de reconstruction de la France ne concernait pas seulement la réparation des dommages et la restauration à l’identique. Il fallait aussi donner un logement à toute une partie de la population qui n’en avait pas et améliorer la qualité du logement de ceux qui avaient la chance d’en avoir un. Ce fut sans doute une erreur de se montrer beaucoup plus généreux avec les sinistrés de guerre, qu’avec ceux – nombreux – qui étaient victimes d’une situation sociale épouvantable et qu’il aurait fallu secourir également.

Les destructions avaient certes  été deux fois et demie plus importantes que celles de la guerre 1914-1918. 1 300 000 logements étaient inhabitables dont 450 000 totalement détruits. 55 000 bâtiments publics, 620 000 installations industrielles, commerciales ou professionnelles, 730 000 exploitations agricoles, 2 500 000 mobiliers d’usage courant ou familial, étaient sinistrés. Avant de reconstruire, il fallait déblayer 80 millions de m2 de gravois, combler 90 millions m2 (trous d’obus et excavations) et extraire du sol 33 millions de mines et obus.

Le logement des Français

La question du logement n’était pas nouvelle. Le développement de l’industrie à la fin du XIXème siècle s’était accompagné de concentrations de logements anarchiques souvent sans plan, sans viabilité, sans eau et sans hygiène. Les classes les plus défavorisées en souffraient terriblement alors que dans le même temps, les classes plus aisées disposaient de logements grands, confortables et bien situés. Après la première guerre mondiale, le déséquilibre économique et les destructions eurent pour conséquence de poser à une partie de la classe moyenne et à certaines familles nombreuses aisées, de réels problèmes de logement.

Après la seconde guerre mondiale, les destructions étant beaucoup plus importantes et, s’ajoutant à un long arrêt de la construction, la situation devint dramatique pour une grande partie de la population. L’écart entre le coût de construction et les loyers était devenu insupportable. Les sinistrés s’ajoutaient aux habitants des taudis, des locaux insalubres, des lotissements défectueux, sans parler des familles nombreuses qui vivaient dans une seule pièce.

Le logement était un des problèmes sociaux, techniques, économiques dont les répercussions étaient les plus importantes sur la vie quotidienne et future de la population. L’évolution de la mortalité, de la natalité et même de la moralité, dépendait de la qualité du logement. Les hôpitaux, les sanatoriums, les prisons étaient peuplés de mal logés. Les dispositions de la loi Loucheur, en 1928, auraient pu permettre de combler le retard de la France dans ce domaine si, déjà, la carence financière de l’Etat et l’absence de volonté politique n’en avaient pas entravé l’application.

Les experts, face à la situation, étaient unanimes : « Il faut construire ; en grande quantité, non seulement pour combler le déficit de logements existants, mais aussi pour pouvoir démolir les taudis. Quand le déficit sera comblé, il faudra encore construire pour remplacer les immeubles vétustes beaucoup trop nombreux. » Entre les deux guerres, le nombre de logements construits en France ne représentait que 13% des logements existants en 1919, alors qu’en Angleterre cette proportion était de 30% et de 60% aux Pays-Bas.

Evidemment, pour construire, il faut des matériaux, des terrains disponibles, une main d’œuvre qualifiée, des financements et une juste rémunération des investissements. Ce n’est pas simple, mais il faudra bien y arriver. Il y a un temps pour les études, la réflexion, mais il ne faudra pas perdre du temps dans les querelles techniques, les discussions sans fin que les Français adorent sur la situation, la hauteur des immeubles, l’individuel et le collectif, le style architectural, le type de construction industrialisée ou non, la nature des matériaux.

Si le ministre a les moyens de sa politique et si ses hauts fonctionnaires font preuve du même volontarisme, les conditions seront réunies pour l’action et la France, dans peu de temps, pourra s’enorgueillir, comme l’Angleterre et la Hollande entre les deux guerres, de ses charmantes banlieues fleuries et de ses quartiers neufs accueillants. Tel était l’état des lieux.

« 1945 doit être l’année de l’urbanisme »

Passionné d’urbanisme et de la nature, Raoul Dautry avait coutume de dire : « L’urbanisme, cette fleur précieuse mais délicate, dont il va falloir faire rapidement une plante robuste, vivace… » ; il exprimait ainsi à quel point l’urbanisme était sa préoccupation dominante.

Le maire de Lourmarin avait démontré, dans ses nombreuses fonctions, un sens social, une sensibilité esthétique et un sens critique étonnants. Rien n’échappait à cet infatigable organisateur, agitateur d’idées capable d’en faire surgir les programmes les plus audacieux. En affirmant que « 1945 devait être l’année de l’urbanisme », il voulait exprimer sa volonté d’aller vite et poser un certain nombre de principes : « Les bases de l’organisation du ministère avaient été arrêtées ; les services de conception et d’exécution étaient déjà en place, à la disposition des sinistrés ; la reconstruction proprement dite débutera en 1946 ; tous les plans d’aménagement seront alors établis et tous les problèmes de mises hors d’eau, de déblaiement, d’implantation de constructions provisoires seront résolus avec le souci constant de les intégrer dans le cadre de l’urbanisme ; aucune opération de reconstruction ne doit être faite sans qu’il soit tenu compte de l’aménagement futur du lieu ». Le ministre éprouva le besoin de faire savoir qu’un corps d’inspecteurs généraux de l’urbanisme conduirait le travail de chaque urbaniste et que des commissaires aux travaux animeraient l’œuvre de reconstruction. Il donna pour mission à tous les fonctionnaires de son ministère de s’attacher à faire autour d’eux œuvre d’explication, de persuasion, de conviction, car il importait que le pays comprenne bien que l’urbanisme est une part essentielle de la renaissance. Fondement premier de la restauration matérielle et morale, physique et spirituelle de nos villages et de nos villes, il doit répondre aux perspectives vastes que donne seul le souci de l’humain. Il demandait à ses collaborateurs « d’apporter à leur action une volonté ardente et inlassable et un cordial esprit d’équipe. » Tel était l’homme en charge de ce premier ministère.

L’organisation administrative.

Avant la guerre, au lendemain de la guerre de 14-18, et pendant la guerre, après les dommages causés par l’invasion allemande, le législateur avait introduit le concept d’urbanisme dans la réglementation française. Déjà, une loi du 14 mars 1919 avait organisé la reconstruction en fonction de plans d’ensembles rationnels et harmonieux. Au sein du ministère de l’Intérieur, une section de l’Urbanisme  avait été créée dans la direction de l’Administration départementale et communale. Début 1941, un Commissariat technique à la Reconstruction Immobilière fut créé avec mission de faire établir des projets d’aménagement des communes sinistrées. Mais c’est surtout la loi du 15 juin 1943 qui reconnut et organisa l’autonomie de l’urbanisme.

C’est dans cet esprit que le premier gouvernement provisoire créa un ministère chargé de l’Urbanisme et le confia à Raoul Dautry, qui nomma André Prothin, directeur général de l’Urbanisme, de l’Habitation et de la Construction.

L’organisation du premier Ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme comprenait :

Les dommages de guerre

En proclamant l’égalité et la solidarité de tous les Français devant les charges de la guerre, la nouvelle République s’est montrée la plus généreuse du monde. Aucune législation étrangère n’est allée aussi loin pour ouvrir « un droit à réparation intégrale ». Le dispositif prévu par la loi du 28 octobre 1946 a été onéreux mais il a incontestablement accéléré la reconstruction et surtout permis de faire de l’urbanisme. Cette loi a été coûteuse pour le Trésor public mais les dispositions prévues ont évité les détournements d’indemnités, ont freiné l’individualisme des Français évidemment tentés de reconstruire à l’identique et au même endroit. L’avenir, le long terme, le souci d’une France plus belle garantissant une amélioration de l’habitat et la vie de tous les jours, étaient contenus dans ce texte qui répondait aux promesses de la Résistance. Cette loi de réparation intégrale par voie de reconstitution a fait le tour du monde. Ce devoir de solidarité a été l’honneur de la France. Cette loi a été la grande œuvre de la reconstruction.

Pendant que le ministère préparait l’application de cette politique, cinq millions de sinistrés s’organisèrent. Dans chaque ville, dans chaque village, des groupements et associations se constituèrent et imposèrent une action immédiate et continue, plaçant ainsi le problème de la reconstruction en pleine lumière face à l’opinion publique. Dans une « Charte des sinistrés », rédigée et publiée par les sinistrés, un chapitre était consacré à la création de commissions d’urbanisme et de remembrement. Il n’était pas question de redresser des murs et de remettre des toits pour refaire la même maison, il s’agissait de bâtir des cités neuves, de créer un style qui marquât son époque. Les sinistrés de guerre ont reçu la réparation intégrale que la nation leur avait promise.

Est-on allé assez loin ? A-t-on su concilier le charme de l’histoire et l’inconfort de l’habitat ? Quinze ans après la Libération, la France avait effacé ses ruines. Elle avait reconstitué ses villes, ses paysages, ses industries, ses monuments, ses équipements, mais a-t-on bien construit ce qu’il fallait construire ? Est-on allé assez loin dans l’œuvre d’urbanisme ? A-t-on préparé comme il convenait l’évolution de la vie urbaine avec ses centres commerciaux, sa circulation automobile, l’explosion du tourisme, le besoin d’espaces verts ? Assurément non, mais la tâche était inhumaine. Il faut avoir à l’esprit qu’en 1944, il n’y avait pas de matériaux, pas de main d’œuvre – les prisonniers n’étaient pas rentrés -, pas de matières premières, les ports étaient détruits, la plupart des ponts également. Et il fallait tout faire en même temps ! Le ministre du MRU, qui avait la passion de l’urbanisme, écrivait en août 1945 : « La France est un grand pays. Elle veut se bâtir un avenir digne de son beau passé. Elle y arrivera si elle est patiente, courageuse et tenace. Au travail ! pour un travail qui demandera bien des années à deux générations et bien des moyens que nous n’avons pas. »

Sur le terrain, la réalité était plus contrastée. Près de  2000 plans d’urbanisme étaient nécessaires. Il aurait fallu des centaines d’urbanistes. Or, de vrais urbanistes, il n’y en avait peut-être pas 30 en France. On prenait des architectes pleins de bonne volonté, et souvent de grand talent, mais l’urbanisme n’est pas l’architecture. Une ville, en perpétuelle évolution, n’est pas une maison que l’on réalise pour un propriétaire. Un projet d’urbanisme, c’est un programme chargé de guider et non d’imposer l’évolution d’une ville. La plupart des architectes ne comprenaient pas cela et n’avaient pas été formés à cette discipline. Poussés par Raoul Dautry, qui avait de grandes ambitions mais un ministère en devenir, souvent démuni de fonds de plans, et de directives sérieuses, les architectes faisaient des projets souvent inapplicables. La plupart des sinistrés voulait, par un excès de sentimentalité, excusable mais regrettable, voir renaître leurs  villes telles qu’elles étaient. Les services extérieurs du ministère étant insuffisants, ou même inexistants, ne parvenaient que très difficilement à convaincre les sinistrés que les projets présentés constituaient un net progrès. Les projets d’aménagement, insuffisamment au point, étaient loin d’être incontestables.

Chapitre 3 : « Politique d’abord » !

Sous ce titre, un architecte de renom, Raymond Lopez, prononça le 7 juin 1946 une conférence à la Salle de la Société de Géographie qui fit quelque bruit dans l’environnement politique de l’époque. « Bâtissez-nous une politique, nous vous bâtirons des villes ! » Sur ce thème, et à l’aide d’exemples que tout le monde avait en mémoire, il évoqua « le grand dessein du Louvre », la place des Vosges, la place Dauphine, la place des Victoires, pour ne parler que de Paris, mais il avait en province des exemples analogues. C’est au nom d’une politique que fut construit Versailles ; c’est plus près de nous, au nom d’une politique que Napoléon III, s’inspirant du « Plan des Artistes », dressa personnellement l’esquisse des futures grandes voies de Paris, choisit Haussmann comme technicien-exécutant et lui présentant ses esquisses, lui déclara : « Voilà Paris ».

Quelque peu provocateur, Raymond Lopez voulait surtout exprimer l’idée que la technique suit et ne précède pas le politique ; mettre la technique en avant, comme cela était souvent le cas, était à ses yeux une grave erreur. Selon lui, les plans de reconstruction de la plupart des villes dévoilaient un complexe d’infériorité, né de la crainte qui a paralysé les urbanistes chargés de le dresser. Le politique doit exprimer les besoins et fournir les moyens. S’il n’y a pas de politique stable, il ne peut y avoir d’urbanisme et de grande architecture. Cet architecte de talent considérait que lorsque le politique aura défini le contenu, et seulement à ce moment là, les techniciens pourront rechercher l’enveloppe, mettre au point les doctrines techniques et dégager un style. Quelle que soit la valeur du technicien, il ne pourra rien tant que la nation ne lui aura pas fait connaitre ses besoins et ses désirs, tant que le politique ne lui aura pas dit comment il entend définir la vie de ses concitoyens, tant qu’il ne lui aura pas fait connaitre son programme. L’illustre architecte répondait en partie à l’attitude d’un certain nombre d’hommes politiques qui, pour des raisons bassement électorales, avaient tendance à s’apitoyer sur les doléances des propriétaires qui s’arc-boutaient derrière le droit de propriété pour reconstruire à l’identique leur bien sinistré.  L’urbanisme n’est pas un argument électoral, c’est évident, mais ce n’est pas une raison pour perdre de vue l’intérêt général et ne pas exiger, comme ce fut souvent le cas, que l’intérêt particulier ne l’entrave pas.

Le charme de l’ancien et l’inconfort de l’habitat

Entre les projets d’aménagement, qui n’étaient pas des plans directeurs, et le début des travaux, une longue période d’études était nécessaire et incompressible. Concevoir des quartiers nouveaux, réaménager des quartiers insalubres, sur des terrains nus ou bâtis, remembrés ou non, passaient par des phases d’études et de concertation que les sinistrés, impatients, ne comprenaient pas toujours. Les politiques, qui épousaient les revendications des sinistrés, non plus ! Pour éviter de recourir à l’expropriation, qui entrainait des avances de fonds considérables, le législateur avait prévu des échanges de terrains. Le remembrement n’était pas une innovation, il avait déjà été pratiqué avec succès au Japon et au Maroc. Cette méthode, bien adaptée à la réalisation de plan d’urbanisme, connut un certain essor. Deux cents parcelles furent ainsi remembrées représentant une superficie de 20 000 hectares avec l’aide d’associations syndicales de remembrement prévues par la loi. Là encore, il ne faut pas refaire l’histoire et l’idéaliser. Beaucoup de temps, de patience et de « palabres », pour convaincre que le remembrement était non seulement de l’intérêt général, mais aussi dans l’intérêt de chacun. Le sinistré n’avait pas été éduqué, formé ; il voulait simplement retrouver sa maison « comme avant » ; les architectes étaient très souvent individualistes et réfractaires à toute œuvre collective ; les ingénieurs ne connaissaient que leurs techniques ! Il faut dire que les éléments d’expertise, d’évaluation, étaient rudimentaires et donc discutables. Faire admettre le bien fondé des estimations et des divers documents d’urbanisme, ne fut pas une mince affaire. A force de patience, de ténacité, de persuasion, la reconstruction prit tournure malgré l’individualisme bien connu des Français. Pour résumer, disons que cinq années de préparation et dix années de reconstruction furent nécessaires pour passer de l’urbanisme réglementaire à l’urbanisme appliqué.  Le bilan de la reconstruction fut satisfaisant, tant sur le plan de l’urbanisme, que sur le plan architectural et social. Les maisons anciennes furent remplacées par des immeubles modernes, mieux construits, bénéficiant de plus de lumière et d’espace. Des appartements plus grands, mieux distribués, mieux aérés, dotés du confort moderne ont été mis à la disposition des sinistrés. Des taudis ont été remplacés par des logements sains. Je sais qu’il est de bon ton de critiquer aujourd’hui cette reconstruction. Je considère que ces jugements sont sévères et surtout méconnaissent totalement les conditions extrêmement difficiles dans lesquelles il a fallu à la fois reconstruire et urbaniser dans les années qui ont suivi la Libération.

 Le plan

A la fin de l’année 1945, Jean Monnet, ancien secrétaire général adjoint de la Société des Nations, assisté de Robert Marjolin, Etienne Hirsch et Pierre Uri, proposèrent à la signature du chef du gouvernement provisoire un décret daté du 3 janvier 1946 qui instituait un Commissariat au Plan. Loin des querelles politiciennes, ces hommes, auxquels se sont joints de brillants diplômés comme Paul Delouvrier et Félix Gaillard, adoptèrent une méthode de travail qui fera école et se fixèrent un but : Créer un état d’esprit pour reconstruire la France en la modernisant. Ce qu’on a appelé plus tard « l’ardente obligation du Plan », forme de volontarisme réfléchi, apparait déjà dans le rapport général sur le 1er Plan de modernisation et d’équipement. Pour remettre la France au travail le plus vite possible, tous les secteurs d’activité étaient concernés : Houillères, barrages, routes, ponts, chemin de fer, automobiles, machines-outils, marine marchande, génie rural. C’est un tout ! En ce qui concerne le logement, le ministre de la Reconstruction communiste, François Billoux, fit, sur la recommandation du Plan, le choix de consacrer à la reconstruction les crédits préalablement prévus pour la construction d’habitations privées. Il était sensible à l’argument selon lequel en faisant repartir les industries de base, les conditions seraient réunies pour une construction massive de logements dans un deuxième temps. Ce choix s’avéra déterminant. Malheureusement, l’inflation galopante, de longues grèves et les vicissitudes politiques, perturberont durablement le déroulement de la planification et le comportement des Français à l’égard de l’épargne et du crédit.

Pour l’heure, les fonds du plan Marshall – de l’ordre de 3 800 milliards de francs de l’époque -, seront destinés à financer le Plan Monnet, du nom de celui en qui les Etats-Unis avaient confiance ! Entre 1946 et 1952, laps de temps pendant lequel les Américains ont financé le Plan, les réalisations, bien que très controversées, furent considérables. En ce qui concerne le logement, 250 000 logements seulement furent construits ou reconstruits. A cette date, la France, mais c’était un choix, était, dans ce domaine, très en retard par rapport à l’Angleterre, aux Pays-Bas, à la Belgique et encore plus par rapport à la Suisse, au Danemark, à la Suède, à la Norvège ou à l’Allemagne.

La IVème République devait être la République de la justice sociale, mais pour les politiques issus de la Résistance, la tâche à accomplir ne résista pas aux contraintes. Le logement des Français était bien évidemment un problème pour une fraction importante de la population, mais ce n’était pas une priorité, ce n’était qu’un aspect des nombreux problèmes sociaux qui devaient trouver des solutions. Pourtant, dès 1943, l’Organisation civile et militaire avait réfléchi à l’effort d’urbanisme qu’il y aurait à accomplir le moment venu. Dans leur programme, la Résistance, l’OCM, soulignaient l’inadaptation des villes françaises aux nécessités de la civilisation industrialisée contemporaine et le retard de notre pays dans le domaine du logement. « Les citoyens supportent trop facilement d’être mal logés, pourvu que ce soit à bon marché… »

Il préconisait la création d’un grand ministère de la vie social qui devrait avoir compétence en matière de sécurité sociale, de travail, de mutualité, de prévoyance et de logement. Il chiffrait le déficit de logements urbains à 1 500 000, les logements ruraux au même nombre et à 400 000 logements les besoins nouveaux à satisfaire. Consciente des besoins, l’OCM s’était penchée sur les moyens à mettre en œuvre pour atteindre cet objectif sur le plan foncier, fiscal, juridique et administratif pour éviter que les erreurs du passé se renouvellent. Tout le monde avait à l’esprit les lotissements défectueux que le laissé-faire individuel avait engendré. Non seulement, il faudra construire dans le respect des principes de la « Charte d’Athènes » qui devront présider à la réalisation d’un urbanisme moderne, mais il ne faudra pas perdre de vue que « le logement a une fonction sociale qui ne doit pas être confondue à une opération financière. »

Le Mouvement de Libération Nationale, le MLN, était beaucoup plus préoccupé par les problèmes institutionnels que par le logement des Français. Son programme, dans ce domaine, ne comportait aucune allusion à l’urbanisme et ne contenait aucun volontarisme particulier en ce qui concerne la construction de logements. La disparition des taudis, la reconstruction, l’hygiène, étaient, sur le plan social, ses seuls objectifs. Le projet, que portait dans ce domaine Eugène Claudius Petit, n’ayant pas été retenu par le chef du gouvernement provisoire, le MLN entendait se battre sur d’autres terrains.

Les communistes et la CGT, en 1946, n’évoquaient le problème du logement dans leurs congrès, que sous l’angle de la reconstruction qui « prendrait une dizaine d’années » et devrait s’inscrire dans un grand plan de renaissance économique. Plus tard, quinze années après, des voix s’élevèrent dans le parti pour regretter que, face à l’aggravation de la crise du logement, les dirigeants n’aient pas réclamé, avec beaucoup plus d’énergie, une construction massive de logements locatifs. Pourquoi le parti de la classe ouvrière ne s’est-il pas mobilisé sur ce thème ? Pourquoi a t-il été si timide ? Tout simplement parce que le parti avait fait le choix de favoriser l’industrie et particulièrement l’industrie de l’armement.

En janvier 1946, peu de temps après le départ du général de Gaulle, un vif incident opposa le communiste André Marty à Pierre Mendès France qui prônait un programme d’austérité draconien impliquant une réduction des dépenses militaires. « Vous voulez priver la France d’un navire de guerre (le Jean Bart), vous n’en avez pas le droit ! Vous allez réduire à la famine les ouvriers des arsenaux, s’écriait André Marty. Pierre Mendès France n’en croyait pas ses oreilles.  François Billoux, qui avait été ministre de la Défense Nationale avant de succéder à Raoul Dautry à la Reconstruction et à l’Urbanisme, savait mieux que personne que l’Union soviétique, l’Allemagne et l’Angleterre, pendant la même période, avaient construit des millions de logements et remédié en partie à ce fléau.

Au chapitre des illusions et des regrets, il est certain que la durée moyenne des gouvernements – trop courte– et le nombre de ministres qui se sont succédé à la Reconstruction et à l’Urbanisme n’étaient pas de nature à favoriser la lisibilité de la politique poursuivie même si les hauts fonctionnaires demeurèrent le plus souvent à leurs postes. Raul Dautry, François Billoux, René Schmitt, Charles Tillon, Jean Letourneau, René Coty, Eugène Claudius-Petit, Pierre Courant, Maurice Lemaire, Roger Duchet, Pierre de Félice, Bernard Chochoy, Pierre Garet, soit treize ministres, secrétaires d’Etat ou sous-secrétaires d’Etat, ce qui en disait long sur l’importance accordée à la reconstruction et à l’urbanisme entre le 11 novembre 1944 et le 28 mai 1958 !

Eugène Claudius-Petit conserva son poste dans les gouvernements Henri Queuille, Georges Bidault, Henri Queuille, René Pleven, Henri Queuille, jusqu’au 7 janvier 1953. Un record, mais qui était donc Claudius le Résistant, le combattant, le défenseur des petits gens ?

Ouvrier ébéniste, devenu professeur de dessin, Eugène Petit avait 33 ans en 1940 quand il entra en résistance sous le nom de Claudius. Il représenta son réseau de Franc-Tireur à la première réunion du CNR, rue du Four, ainsi qu’aux réunions de l’Assemblée consultative d’Alger en 1943 et de Londres en 1944. C’est là qu’il fit la connaissance de ceux qui préparaient la Libération de la France. De retour à Paris, il est nommé Président du MLN. Eugène Claudius Petit, déçu que son projet n’ait pas été retenu par le Général de Gaulle, était bien décidé à faire entendre ses propositions. Il multiplia les rencontres et les initiatives et demanda, en novembre 44, à participer au débat sur la reconstruction qui devait avoir lieu à l’Assemblée consultative.

Le 9 mars 1945, il prononça, à la tribune de l’Assemblée consultative réunie au Sénat, un discours sur ce que devait être cette nouvelle politique ; il déclara : « Le débat porte sur la plus grande réforme de structure que nous ayons à accomplir. Elle conditionnera l’équipement du pays, le logement des hommes en France, le développement de la famille, le contrôle de la santé. Pour tout dire, il s’agit, par cette réforme, d’assurer la réussite de la renaissance française. La France n’a pas souffert ce qu’elle a souffert pour qu’on reblanchisse les sépulcres. »

Dans ce discours qui fera date, Eugène Claudius Petit ne cherche pas des « querelles d’écoles ». Pour lui, la France doit tenir compte des événements, tenir compte des possibilités nouvelles, tenir compte des matières nouvelles, pour construire des villes jeunes, où l’Homme sera réconcilié avec la nature, des villes qui seront des écrins de vie pour envelopper les joyaux authentiques du passé. La coexistence d’une ville moderne et des témoins du passé est une querelle qui doit être vidée une bonne fois ». Il poursuit : « Allons-nous essayer de lutter avec cette espèce de conception capitaliste que nous espérons dépassée ? N’allons-nous pas, au contraire, apporter une solution nouvelle à ce problème du logement, transformer l’habitat en un véritable service public, […] allons-nous prendre conscience que tout ce qui touche au logement est une affaire qui regarde essentiellement la société, l’État et la collectivité tout entière ? »

Cette intervention est l’aboutissement de la longue réflexion sur l’architecture et l’urbanisme qu’Eugène Claudius Petit menait depuis les années 1930. Cette intervention satisfait les Modernes comme Le Corbusier, Prouvé et donne des informations à ses détracteurs, régionalistes et défenseurs d’un certain académisme qui ne cesseront de s’opposer au futur ministre. Réformateur, partisan d’une philosophie sociale de l’action, Eugène Claudius Petit cherchait dans cette nouvelle république, à favoriser la démocratie, en y instaurant des contre-pouvoirs. Très impliqué dans tous les débats qui concernaient la reconstruction, Eugène Claudius-Petit se fit remarquer par des hommes influents comme Vincent Auriol et Léon Blum, mais aussi par René Pleven et Raoul Dautry.

Pour devenir ministre de la reconstruction en 1948, il faut avoir un caractère et une ambition guidés par le souci du bien commun et le dévouement au service public. Les architectes comme Auguste Perret, Jean Prouvé, Jean Dubuisson, Bernard Zehrfuss, Le Corbusier, vont influencer son esprit critique et faire de lui un fervent promoteur de l’architecture moderne. Avec courage et sans démagogie, il proposa une loi pour la réalisation de projets novateurs de logements sociaux, en assurant le contrôle de la qualité de construction, tout en indexant les loyers sur la base des salaires. Il est l’initiateur de la loi de 1948 sur les loyers dans le logement ancien. Pour ce résistant, se mettre au service de ceux qui veulent bâtir et de ceux qui bâtissent est un devoir.

Le 11 septembre 1948, il devient ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme. Avec Robert Bordaz, son directeur de cabinet, Eugène Claudius Petit réunit les architectes et constructeurs qui, à Alger, ont préparé avec lui le programme de relance de la construction et leur propose de rejoindre le quai de Passy. Il réorganise le ministère « pour loger plus et loger mieux », et affirme la priorité donnée à l’aménagement du territoire en présentant au Conseil des ministres du 17 mars 1950 une note intitulée Pour une politique nationale d’aménagement du territoire. « Le temps de la construction est venu. Mais on ne peut construire beaucoup dans le désordre, l’anarchie et le laisser-faire. Les maisons et les usines ne peuvent être édifiées au seul hasard des circonstances ou des intérêts, ni de l’ignorance complète du visage que prendra demain la France, de l’établissement d’un plan d’aménagement du territoire dont dépend l’avenir du pays. »

Eugène Claudius Petit fonda très vite le corps des architectes-conseils. Souhaitait-il, en créant ce corps, équilibrer la toute puissance du corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées et des X ? C’est probable. Adepte de la Charte d’Athènes, il voulait aussi combattre l’académisme de l’Ordre des Architectes, prôner la modernité et mettre en œuvre : la primauté de l’espace, de l’architecture et de l’urbanisme, en symbiose avec les paysages et le territoire, dont dépendraient les réseaux, et non l’inverse.

La direction générale de l’Urbanisme et de l’Habitation remit au ministre, Eugène Claudius Petit, un rapport alarmant sur l’état de l’habitat ancien et la mauvaise qualité des constructions récentes. Faute d’entretien depuis trop longtemps, le parc ancien laissait à désirer et les logements construits récemment ne correspondaient pas à des normes de qualités minimales. Pour remédier à cette situation, le rapport proposait un objectif de construction de 3 à 4 millions de logements en 10 à 15 ans. Il préconisait de consacrer 10 à 15% du revenu national à l’habitation, alors que depuis le fin de la guerre, cet effort n’avait jamais dépassé 2%.

Le ministre est très conscient de la situation. Le 23 décembre 1948, il déclare : « Construire 20 000 logements par mois est une question de vie ou de mort. » Le plan qu’il proposait consistait d’une part à améliorer, pour la rendre plus efficace, la loi du 1er septembre 1948 sur les rapports entre bailleurs et locataires et à modifier les normes HLM en augmentant les surfaces planchers par type de logement. D’autre part il fallait instituer un système original de primes à la construction (de 600 F par m2) et de prêts spéciaux du Crédit Foncier de France sur une durée de vingt ans avec un différé d’amortissement de 5 ans. Cette décision est importante, car c’est le début de « l’aide à la pierre » qui sera, plus tard, rendue responsable de l’inflation par les hauts fonctionnaires du ministère des Finances.

Une fois ministre, Eugène Claudius Petit constate rapidement que le pouvoir ministériel est moins important qu’il ne le pensait et que sa marge de manœuvre est faible. Il subit les difficultés économiques du pays et le poids financier de la guerre d’Indochine. Cependant, il s’efforce d’accélérer la reconstruction et incite les sinistrés, trop portés sur le pavillon individuel, à opter pour la construction groupée et la copropriété. L’incitation consiste en une avance financière qui convainque les sinistrés, satisfaits des économies réalisées et du temps gagné. Ce préfinancement permet au  MRU  de retrouver des prérogatives en termes de normes et de qualité architecturale, tout en modifiant le point de vue des sinistrés et des entrepreneurs.

Eugène Claudius Petit souhaite également relancer la construction des habitations à bon marché (HBM). Pour cela, il faut réformer en profondeur les offices d’HBM, bâtir enfin pour tous dans une « société sans classes », qu’il appelle de ses vœux. Il espère réduire progressivement la crise du logement, détruire les taudis et loger ainsi les sans-abri. Il ouvre ces organismes à l’accession à la propriété, accélère, simplifie et élargit les prêts auxquels ils ont accès.

Le ministre veut  placer l’architecte et l’urbaniste au centre de son dispositif de modernisation, seuls garants de la qualité de la ville à ses yeux. Il exalte la modernité architecturale et demande à Auguste Perret et à Le Corbusier d’être les chefs de file de la nouvelle architecture française. Il appelle Pierre Dalloz, rencontré dans la Résistance, passionné d’architecture et ami d’Auguste Perret, à ses cotés, en qualité de directeur de son cabinet. Durant les quatre années passées au MRU, Eugène Claudius-Petit s’efforça de faire évoluer la qualité architecturale française. Prudent, car il se sait observé par une profession conservatrice et un ordre des Architectes soupçonneux, le ministre s’efforça de ne pas se montrer dogmatique. La reconstruction était déjà avancée, les plans de reconstruction et d’aménagement  approuvés, les architectes en chef nommés et les sinistrés impatients mais participatifs. Le ministre parvient au fil des jours à vaincre les conservatismes et l’acharnement de ceux qui auraient voulu que rien ne change.

Eugène Claudius Petit prend souvent la défense des architectes trop souvent critiqués par les sinistrés et les politiques En 1949, il crée le service de l’architecture au sein de la direction de la construction. L’architecture et les architectes sont désormais plus respectés. Eugène Claudius Petit n’ignore pas que sa politique de construction irrite une partie de la profession. L’industrialisation, la préfabrication et le rapprochement avec les ingénieurs sont mal accueillis. L’ordre des Architectes déconseille même aux jeunes prix de Rome de participer aux concours. Mais sur ses objectifs, simples et concrets, le ministre ne transige pas. Il ne souhaite pas imposer les logements collectifs ou la préfabrication, mais il les estime l’un et l’autre nécessaires pour satisfaire les énormes besoins. En matière de reconstruction, il ne recherche pas le conflit avec les architectes en chef ou les maires, mais avec l’aide de Dalloz, il n’hésite pas à intervenir sur des plans déjà approuvés quand il l’estime nécessaire. Les tensions sont souvent vives quand les directives remettent en cause les plans et, surtout, risquent de ralentir la reconstruction. A Marseille et Toulon, les conflits défraient la chronique et prennent une dimension nationale. Ces conflits sont d’autant plus retentissants qu’ils se soldent par le remplacement d’architectes en chef reconnus par de jeunes praticiens, Fernand Pouillon et Jean de Mailly.

Le ministre innove en créant le corps des architectes-conseils par un arrêté en date du 24 juin 1950. Nommés par le ministre, ces derniers sont chargés de deux à trois départements chacun. Ils assurent le lien entre l’administration centrale et l’administration locale et conseillent les délégués départementaux du MRU, mais dialoguent aussi avec les architectes en chef, les maires, les préfets. Le choix de ces architectes-conseils, parmi les meilleurs éléments de la jeune génération, est le fruit d’un savant dosage : des amis de longue date, de jeunes prix de Rome, des architectes distingués lors de la reconstruction, de très jeunes architectes remarqués pour l’originalité de leurs travaux et, enfin, des « institutionnels ». Cette jeune génération d’architectes intègre tous les courants modernes, revendiquant Perret comme Le Corbusier, se pénétrant de la Charte d’Athènes. Ils satisfont tous les espoirs du ministre. Avec cette équipe, Eugène Claudius Petit parvint à ses fins et insuffla ainsi un esprit nouveau sur l’ensemble du territoire.

A la fin de l’année 1951, la première législature de la IVème République se termine. Les Français sont déçus. Ils ont le sentiment que l’esprit de la Résistance a été oublié. Une majorité se plaint de vivre moins bien qu’avant la guerre. Le pouvoir d’achat est le principal problème, mais le logement et les conditions de vie suivent. Un Français sur sept cherche un toit. Les Français sont inquiets, déçus par les hommes qu’ils avaient adorés. Ils n’ont plus aucune considération pour eux.

Un an plus tard,  la politique de l’habitat qu’Eugène Claudius Petit a défendue, s’impose enfin. Dans une interview aux Échos, début décembre 1952, il évoque le danger d’accorder une trop grande place à l’accession à la petite propriété, et fait part de sa crainte de voir l’architecte supplanté par l’ingénieur et le bureau d’études.

Grâce à sa longévité ministérielle et à l’estime que son action inspira, Eugène Claudius Petit quitta relativement satisfait le MRU le 7 janvier 1953. Ses efforts, son opiniâtreté, ont porté, la construction a pris le pas sur la reconstruction. L’industrialisation du bâtiment est en route, la nécessité de l’aménagement du territoire est reconnue et les solutions de la crise du logement apparaissent plus clairement. L’objectif qu’il s’est fixé de construire 240 000 logements par an, la réforme foncière, la contribution des employeurs, sont admis et, quelques mois plus tard, seront soutenus par le gouvernement et votés par le Parlement.

Son successeur, Pierre Courant, ne restera quai de Passy que peu de temps, quatre mois. Ce temps sera  suffisant pour faire voter un plan qui portera son nom. Il poursuivra les efforts de son prédécesseur et constituera un premier ensemble cohérent de politique du logement. Un nouveau type de construction, les « logements économiques et familiaux », les LOGECOS, complétera désormais le système des primes et prêts. Le succès de ce type de logement sera considérable. Plus d’un million de logements seront ainsi construits au cours des dix années qui suivront.

En février 1954, après l’émoi et la mobilisation qui  suivirent l’appel de l’abbé Pierre, le nouveau ministre, Maurice Lemaire, présenta à la commission de la Reconstruction, les mesures énergiques qu’il estimait de son devoir de prendre. Son plan prévoyait la construction de 100 000 logements d’urgence en région parisienne, autant en province, et, à moyen terme, envisageait un concours pour la construction de 500 000 logements, qui devrait permettre d’abaisser le coût unitaire à un million de francs. Il déclara que le jour était proche où nous reverrions dans tous les quartiers des pancartes « à louer ». Eugène Claudius Petit réagit vivement : « Un mouvement de charité, aussi admirable soit-il, ne pourra pas se prolonger si les moyens de financement ne sont pas compris de telle sorte que la construction de logements accompagne, supporte et soit en même temps la récompense d’une politique d’expansion économique. […] Il est inexact que le problème du logement sera résolu dans quatre, cinq ou même dix ans. Je prétends qu’il ne sera pas résolu dans vingt ans. »

En 1955, c’est au tour de Pierre Pfimlin  d’annoncer la fin de la crise du logement dans 7 ans, alors que cinq cent mille familles vivaient encore à l’hôtel ou « en meublé ». Que d’illusions ! Que de promesses de nature à discréditer la classe politique ! Le surpeuplement atteignait alors quatorze millions de Français. En réalité, la crise s’aggravait. La volonté politique et les moyens budgétaires n’étaient pas suffisants pour donner un habitat décent aux millions d’enfants nés depuis la guerre.

L’instabilité gouvernementale, que dénonçait régulièrement le général de Gaulle, a fait obstacle, pendant les douze années que dura la IVème République, à la définition et à la réalisation d’une politique à long terme. Elle conduisit inévitablement à d’innombrables réglementations aussi inapplicables qu’inappliquées.

Les victimes de la crise du logement, d’éminents avocats, médecins, socio­logues, ont constamment attiré l’attention des pouvoirs publics sur leur vie insupportable. Ils dénonçaient les crimes commis, les ménages désunis, les maladies nerveuses consécutives à la vie prolongée dans des locaux surpeuplés. La crise du logement touchait surtout ceux qu’Alfred Sauvy  appelait “les faibles”, les jeunes ou les nouveaux arri­vés dans une agglomération, sans revenus importants, sans capital, qui étaient incapables de se loger. Eliminés des logements anciens dont ils ne bénéficiaient pas lors de l’entrée en vigueur de la loi de 1948, ils étaient également éliminés des logements neufs dont ils ne pouvaient bénéficier. La législation des loyers maintenait les logements anciens à un niveau très inférieur à la fois à celui des autre pays et à celui qui correspondrait à la rentabilité de la construction, parfois même au seul coût des réparations et de l’entretien. Le maintien dans les lieux était assuré à l’occupant du logement, fort ou faible. Il protégeait donc celui qui était déjà à l’intérieur du système, sans contrepartie pour celui qui est au dehors

Ainsi, à l’intérieur de chaque classe sociale, existait une inégalité de statut selon que l’individu, ou la famille, était, ou non, en possession d’un logement ancien. A l’origine, la répartition des logements n’était ni sociale, ni antisociale en soi; chacun se trouvait maintenu dans le logement qu’il occupait et qui correspondait, à peu prés, à ses ressources et à ses besoins. L’inégalité en matière de logement n‘était qu’un reflet de l’inégalité sociale en général. Peu à peu l’application de la loi et l’usage qui en a été fait ont conduit à une élimination progressive des faibles. La proportion de loge­ments anciens occupés par les « faibles » a constamment diminué. L’accession aux logements neufs, particulièrement aux HLM, n’était pas facilitée. Destinés aux personnes et aux familles de ressources modestes, ces logements étaient trop souvent attribués à ceux qui paieraient régulièrement leur loyer. Les catégories les plus avantagées dans l’attri­bution des H.L.M. étaient les professions libérales et cadres supérieurs ; les cadres moyens, les employés et les ouvriers ne venant qu’en dernier lieu. Loin d’avoir une priorité sur les logements H.L.M., comme le prévoit expressément la loi, les ouvriers en étaient souvent écartés.

L’existence de meublés et de bidonvilles aux portes de Paris n’émouvait guère l’opinion. Pourtant, des articles paraissaient dans la presse, des discours étaient prononcés, mais une fois l’article paru ou le discours fait, le devoir étant accompli, les positions des uns et des autres pouvaient être maintenues plus facilement sans remords intérieur. Les « faibles », c’est toujours le cas, ne représentaient qu’une minorité et, sans être des asociaux, au sens usuel du mot, ne constituaient pas une véritable classe sociale. Certains espéraient sortir de leur situation passagère, et, de ce fait, n’avaient pas d’esprit de groupe, d’autres désespéraient, mais étaient incapables de manifester. Leur force politique était donc à peu près négligeable. Ils n’étaient pas représentés au Conseil économique, ils n’inspiraient donc pas les mesures proposées par cette assemblée, composée, en très grande majorité d’intérêts privés.

Pour Alfred Sauvy, « la législation du logement et la pénurie qui en résultaient étaient une conséquence directe de la longue stagnation démographique et du vieillissement qui l’avait accompagnée. Il faudra bien que la conscience natio­nale s’éveille. Le test le plus sûr des sociétés fortes et avancées n’est pas leur niveau économique ni même culturel mais l’aide apportée à ceux qui ne sont pas en mesure de l’exiger. Il n’est guère concevable que l’ensemble de l’opinion et des pouvoirs publics reste insensible à une situation qu’il est technique­ment facile de changer et dont les répercussions morales sont si étendues. »

Près de 4 millions de logements auraient dû être construits, pendant cette période ; il n’en a été achevé que le tiers. Mais à l’heure du bilan, le déficit ne porte pas seulement sur le nombre de logements qui n’ont pas été cons­truits, mais aussi et peut-être surtout sur les conséquences de la crise qui ne fait que s’aggraver.

De campagne électorale en discours, tous les hommes politiques ont répété que la crise du logement constituait le problème social n° 1 puisque 36,8 % des Français vivaient dans des logements surpeuplés. La dernière loi cadre du 7 août 1957, qui associait habilement l’effort de construction à la réalisation d’équipements collectifs ne fut qu’une bonne intention de plus. L’application fut une nouvelle fois décevante Les décrets d’application ne furent jamais pris. Il aurait fallu construire 2.730.000 logements. 1.367.000 seulement ont été achevés, à peine la moitié.

Quinze ministres se sont succédé, pendant que nos voisins réalisaient les objectifs qu’ils s’étaient fixés. En 1957, la France se situait, d’après les statistiques de la Commission des Nations Unies pour l’Europe, au neuvième rang de la construction en Europe, avec 6,1 logements terminés pour 1000 habitants.

Claudius Petit enrage. Il s’oppose à l’objectif du secrétaire d’État à la Reconstruction et à l’Urbanisme, Bernard Chochoy, qui veut construire 320 000 logements par an. Au congrès national du mouvement HLM de juin 1957, Claudius s’élève contre la ségrégation en cours, avec les logements pour fonctionnaires, pour jeunes travailleurs. Il s’alarme également de la spéculation foncière et de ses conséquences. « À quoi assistons-nous donc à Paris maintenant ? […] Sinon à l’éviction de toute la population ouvrière de la capitale de la France. […] Dans tous ces quartiers soumis à la plus étonnante des spéculations [La Défense et les opérations Maine Montparnasse et Front de Seine en gestation], pour permettre aux terrains d’apparaître tout de même pas trop chers, on va empiler sur ces espaces le maximum de constructions, pour un rendement qui ne peut se justifier que dans le cadre d’un rendement capitaliste. […] Pour que nous restions une société sans classes, donc une ville sans classes, il faut que le terrain soit disponible pour que les plans permettent d’esquisser la ville de demain.»

Si Claudius se montre si offensif, c’est parce qu’il constate que personne n’entend sérieusement freiner la dérive en cours. Fin avril 1958, il s’oppose de nouveau très fortement à la politique gouvernementale dans La Croix. Sous le titre « La France cherche toujours un toit », Claudius Petit déclare notamment : « Il n’y a pas de politique du logement en France, je veux dire de politique stable, digne de ce nom, […] certains grands ensembles vont grouper 10 000, 15 000 ou 20 000 personnes dans un même et unique type de logements réservés à une catégorie de salariés ou d’employés définis par un maximum et un minimum de ressources. À la monotonie des maisons va s’ajouter la monotonie des habitants. […] Bientôt, nous découvrirons que les grands ensembles, jetés au hasard sur des terrains disponibles, ne constituent que des morceaux brisés d’un urbanisme inexistant. En travaillant à la petite semaine, on risque de rendre incohérentes les agglomérations au lieu de faire des villes. »

Pourquoi et comment en sommes-nous arrivés à cette situation ? Les trois raisons principales sont : une industrie du bâtiment inadaptée à l’ampleur du problème, une absence de rentabilité des placements immobiliers du fait d’une législation des loyers aberrante et des contraintes budgétaires permanentes qui ont empêché de financer sur fonds publics un nombre suffisant de logements. S’y ajoute le fait que le parc de logements est toujours insuffisant, vétuste et sans confort, treize ans après la fin de la guerre. Les loyers sont trop faibles pour que les logements soient entretenus. Le manque d’attrait de l’immobilier par le capital privé a contraint l’Etat à supporter presqu’en totalité la charge du financement du logement, contrairement à ce qui se passait chez nos voisins.

Les primes à la construction ont été introduites en 1950 ; d’abord fixées à 500 francs le mètre carré, puis portées à 600 francs en 1952, elles ont été portées à 1000 en 1953. Dans le secteur de la construction primée, le constructeur, que ce soit un particulier, un organisme HLM ou une coopérative, peut obtenir un prêt à cinq ans de 60% du devis et à 6,5%, accordé par le Sous-Comptoir des entrepreneurs. Ce prêt peut être consolidé pour 20 ans par le Crédit Foncier de France. Le reste du devis était couvert par l’apport personnel ou le 1% des CIL. Le financement de la construction en France provenait donc : du budget de l’Etat, pour les primes; de la Caisse des Dépôts qui souscrivait aux emprunts du Crédit Foncier et utilisait les fonds des Caisses d’Epargne qu’elle gère ; du Sous-Comptoir et du Crédit Foncier qui accordaient des crédits ; du 1% sur les salaires ; de l’épargne des particuliers.

La complexité était déjà le premier trait de ces financements. Un manque d’imagination, à cette époque, n’a pas permis de proposer à l’épargne privée des formules qui stimulent et rassurent ceux qui auraient souhaité investir dans la pierre. Les obstacles administratifs ont également constitué un frein à l’essor de la construction. Les délais, les études, les démarches étaient trop longs. En Allemagne et aux Pays-Bas, à cette époque, les communes expropriaient elles-mêmes ; l’Administration fixait le prix des terrains et se basait sur les déclarations fiscales antérieures.

En pourcentage du produit national, la France n’a consacré que 4,5% au logement et l’Allemagne 5,2. Avec 5,1%, la France aurait construit 300 000 logements en 1956 au lieu de 236 000 logements.

En conclusion, il apparaissait clairement au début de l’année 1958 que la solution du problème du manque de logements dépendait à la fois des sommes que les Français accepteraient de consacrer à bien se loger, de la productivité de l’industrie du bâtiment et des possibilités de financement public en attendant que le capital privé soit en mesure de prendre le relais. Les errements, qui remontaient à quarante années en arrière, les mauvaises habitudes, l’état d’esprit général, le trop grand retard de l’offre sur la demande, font que, longtemps encore, l’aide de l’Etat sera nécessaire et que la remise en ordre nécessitera qu’un choix clair soit fait entre une socialisation de l’habitat et le retour à un régime libéral.

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